案件描述
浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)浙行终字第491号
上诉人(原审原告)浙江某宝广告有限公司，住所地台州市椒江区云西路105号。
法定代表人郭某荣，董事长。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)嘉兴市某区人民政府，住所地嘉兴市某区凌公塘路1260号。
法定代表人朱某，代区长。
委托代理人陆某，嘉兴市某区人民政府工作人员。
委托代理人肖勇杰，浙江凯信律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)嘉兴市某区某镇人民政府，住所地嘉兴市某区某镇十八里桥。
法定代表人张某锋，镇长。
委托代理人冯小燕、王爱华，浙江兴嘉律师事务所律师。
浙江某宝广告有限公司(以下简称“某宝公司”)诉嘉兴市某区人民政府(以下简称“某区政府”)、嘉兴市某区某镇人民政府(以下简称“某镇政府”)城建行政强制及行政赔偿一案，嘉兴市中级人民法院于2015年8月28日作出(2015)浙嘉行初字第113号行政裁定。某宝公司不服，向本院提起上诉。本院于2015年10月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月30日公开开庭审理了本案。上诉人某宝公司的委托代理人俞静尧，被上诉人某区政府的副区长林云及委托代理人陆徽、肖勇杰，被上诉人某镇政府的副镇长张振伟及委托代理人冯小燕、王爱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2005年4月19日，原告与嘉兴市某区某镇吕塘村民委员会以及该村村民沈惠荣分别签订广告场所租赁协议。根据协议，原告在2005年5月1日起在该村地块设置了两座户外大型广告牌。2014年10月8日，原告签收了某镇政府向其发出的《责令限期拆除通知书》，通知书载明原告在嘉兴市某区某镇设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇建设管理条例》等法律法规关于地面构筑物设置的规定，属于违法行为。责令原告于2014年9月25日前停止违法行为，自行拆除违法设施，逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。原告于同日承诺在2014年10月20日前自行拆除，拆除中发生任何意外事故由原告承担，与某镇政府无关，如逾期未拆除由某镇政府无条件拆除。原告于2014年10月15日拆除了涉案的两座广告牌，并于2015年2月27日向嘉兴市某区某镇吕塘村领取了3万元，在领取凭证中载明，两座广告牌系原告拆除。
原审法院认为，根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条的规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门发给村镇规划建设许可证后，方可开工。在建制镇进行建设，申领建设工程规划许可证后，方可开工。广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供设置涉案广告牌法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，该广告牌设施为违法建筑设施。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇(乡)人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。某镇政府基于上述法律、法规规定向原告发出《责令限期拆除通知书》，原告如对通知书中认定原告设置广告牌违法有异议的，可依法提起行政复议或者行政诉讼。而原告签收《责令限期拆除通知书》当日即书面承诺由其自行拆除，一周后原告即自行拆除涉案广告牌，并在4个月后领取3万元。原告作为具有完全行为能力的企业法人，应对自己作出的行为负责。行政机关向行政相对人作出责令限期拆除违法建筑的行为与行政机关作出强制拆除违法建筑的行为是两个单独的行为，行政强制拆除行为中有行政机关自行强制拆除和委托他人强制拆除两种类型，但不包含行政相对人自行拆除违法建筑行为。原告认为其承诺自行拆除是由于两被告的“强制”缺乏事实依据。由于原告已自行拆除其设置的广告牌，行政机关无需对涉案广告牌进行行政强制拆除，本案诉讼没有可供审查的行政强制执行行为，故原告的起诉并不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第(十一)项的规定，裁定驳回原告某宝公司的起诉。
某宝公司上诉称：
一、上诉人是因二被上诉人的行政强制执行被迫自行拆除广告牌。2014年7月31日，某区政府向本区各镇政府印发《嘉兴市某区高速公路沿线广告整治工作方案》，全面部署、组织、实施对全区包括上诉人在内的广告牌的强制拆除。同年8月22日上午，某区高速公路户外广告专项整治动员大会在区政府召开。2014年10月8日，某镇政府发给上诉人一份《责令限期拆除通知书》，要求上诉人对其所设置的两座广告牌于9月25日前拆除，否则将予以强制拆除。正因二被上诉人对上诉人的两座广告牌实施行政强制执行行为，上诉人被迫承诺自行拆除，其实质就是二被上诉人的强制拆除行为。《嘉兴市某区高速公路沿线广告整治工作方案》、《责令限期拆除通知书》从形式到内容均表明二被上诉人对上诉人的广告牌组织实施了强制拆除行为，《责令限期拆除通知书》相当于行政强制执行中的催告书。上诉人自行拆除广告牌是二被上诉人实施具体行政强制执行行为的一种形式或结果。二被上诉人实施强制执行行为，未给与上诉人任何救济途径和程序，《责令限期拆除通知书》就是行政命令、行政处罚、行政决定，上诉人不得不服从，否则广告牌就会被强拆且材料也会被没收。上诉人的自行拆除与二被上诉人实施行政强制行为存在必然的、根本的因果关系。行政强制拆除包括行政机关自行拆除、委托他人拆除和行政相对人因行政强制被迫、主动自行拆除三种。尤其是第三种自行拆除行为法律更应予以保护，不能因相对人服从行政行为却反受其害。相对人主动拆除与行政机关委托他人拆除在形式和性质上均无区别，且可减少更多行政执法成本。上诉人领取的3万元名义上是广告牌拆除费，实际上是作为土地出租人的农作物造成损失的青苗补偿，不是广告牌被拆除造成的经济损失。一审法院认定上诉人的诉讼无可供审查的行政强制执行行为，不符合起诉条件，认定事实和适用法律错误。
二、上诉人是依法登记的广告公司，享有经营户外广告业务的资格，其设置的两座广告牌经当地村民委员会协议同意，并支付了租金，是其合法财产。
三、二被上诉人组织实施强制拆除涉案广告牌的行为严重违法，违反了《行政强制法》的基本原则和相关条款规定。
四、上诉人的两座广告牌被违法强拆，依法应获得公平合理的赔偿，依据是《物权法》第二百四十五条，《行政强制法》第八条、第四十一条，《国家赔偿法》第二条、第三十六条，原《行政诉讼法》第六十七条及其司法解释第五十八条，现行《行政诉讼法》第七十六条和第三十八条规定。
综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，或改判二被上诉人强制拆除上诉人广告牌的行政行为违法，赔偿上诉人经济损失40万元。
某区政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：
一、上诉人认为其系因二被上诉人实施行政强制行为被迫拆除涉案广告牌，该拆除行为的实质是二被上诉人的强制拆除行为，缺乏基本的法律常识及逻辑。从庭审查明的事实来看，其自认在承诺拆除其设立广告牌后组织人员自行进行了拆除行为，并领取了拆除补偿费。该行为并非由二被上诉人作出行政决定书后，强制组织拆除，而是在某镇政府告知后上诉人自行作出的拆除行为，该行为并非行政行为，故本案无可诉的行政行为存在。
二、上诉人所设置的广告牌作为地上建筑物既无合法的土地使用权，也无合法的规划审批设置及建造建筑物的权利，该广告牌系非法建筑，故其当然不能作为合法所有财产。
三、被上诉人从未对上诉人实施行政行为，上诉人所称的《嘉兴市某区高速公路沿线广告整治工作方案》系被上诉人为履行行政组织义务针对各级下属单位所发的文件，并非以上诉人为行政相对人的可诉的行政行为。经了解，某镇政府在向上诉人送达《责令限期拆除通知书》后，上诉人书面承诺自愿自行拆除该两处广告牌，并在自行组织拆除后，向某镇政府领取了3万元拆除补偿费。根据《行政强制法》第二条第三款的规定，行政机关采取行政强制行为的具体程序为行政机关下达行政决定，行政相对人拒不履行，行政机关自行或申请法院强制执行。但本案行政机关尚未作出行政决定，而上诉人在接到前述通知后，已经自行履行了相关义务，并领取了相关补偿费用，因此并不存在行政强制行为。
四、本案所涉区域属某镇政府管辖，其对上诉人所主张的事宜具有独立实施行政行为的法律权限，并非需被上诉人审批或有被上诉人委托或授权实施。某镇政府下发《责令限期拆除通知书》的依据并不包含被上诉人所下发的《嘉兴市某区高速公路沿线广告整治工作方案》。故上诉人将被上诉人列为本案被告不符合被告资格的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
某镇政府答辩称：
一、一审法院认定事实清楚。一审裁定认定的事实均经双方庭审确认。
二、《责令限期拆除通知书》不具备强制执行性质。上诉人认为“自行拆除广告牌是因为答辩人的行政强制执行被迫拆除，是行政强制被迫拆除的行为”错误。《责令限期拆除通知书》是答辩人依法作出行政强制拆除执行决定之前向上诉人履行的催告义务，虽然其中只列明了履行义务的期限和方式，没有告知陈述权和申辩权，但并不因此改变其“催告书”的性质。
上诉人在答辩人向其送达履行义务的催告书的情况下自行拆除的行为是履行义务的表现，而不是被迫实施行为的表现。因此时答辩人尚未开始强制执行程序，依据《行政强制法》的规定，上诉人对《责令限期拆除通知书》有异议，可以进行陈述和申辩，也可提起行政复议或行政诉讼。上诉人认为“行政强制拆除包括行政相对人因行政强制被迫、主动自行拆除”只是其学术观点，不适用于实体法律。上诉人一直强调因行政强制而引起的自行拆除行为是一种行政强制拆除行为，而《行政强制法》规定，行政强制拆除行为只有行政机关自行强制拆除或委托他人强制拆除两种。即使《责令限期拆除通知书》具备“强制”的性质，因行政强制而导致的行政相对人自行拆除违法建筑的行为也不属于法律规定范畴内的行政强制拆除行为。
三、涉案的户外广告牌只有既符合发布广告的登记制度，也符合设立时的相关法律法规的规定，才属合法设施。上诉人提供的户外广告登记证在拆除时早已过期失效，涉案广告牌在设立时就因受《土地管理法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规限制。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十三条规定，涉案的两座广告牌在设立时就应办理相关手续。但经答辩人调查，上诉人除办理过户外广告登记证(已过期)外，未办理其他审批手续。即使广告登记证仍在有效期内，也不合法。
综上，上诉人自行拆除违法地面构筑物的行为不具备行政强制执行行为的性质。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求。
庭审中，各方当事人围绕某宝公司的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人某宝公司对涉案两座广告牌的设置未办理过任何审批手续，并由其自行拆除，事实清楚。上述拆除行为与行政机关的强制拆除行为属于两个性质完全不同的行为。因上诉人起诉所称的被上诉人某区政府、某镇政府强制拆除其涉案广告牌的行为并不存在，故原审法院认定其起诉不符合法定起诉条件，并据此驳回起诉，并无不当。上诉人认为其因两被上诉人的原因被迫自行拆除的行为属于行政机关强制拆除行为的一种表现形式，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一六年一月十一日
书 记 员 韦若莎
办案过程
胜诉
驳回上诉，维持原裁定。