《消费者权益保护法实施条例（征求意见稿）》起草说明

　　《消费者权益保护法实施条例（征求意见稿）》

　　起草说明

　　2015年6-8月，全国人大常委会组织对《消法》实施情况进行了检查。第十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查＜中华人民共和国消费者权益保护法＞实施情况的报告》，建议国务院在2016年底前出台消保法的实施条例。今年4月，《国务院办公厅转报工商总局关于落实全国人大常委会消费者权益保护法执法检查报告及审议意见报告的函》正式向全国人大常委会报告了落实意见，其中提出由工商总局牵头，法制办等部门参与，研究推动在2016年底前出台消费者权益保护法实施条例。为尽快落实全国人大常委会和国务院有关要求，进一步保护消费者合法权益，根据《消法》等有关法律法规规定，起草了《消费者权益保护法实施条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。

　　一、关于制定《条例》的必要性

　　（一）制定《条例》是更好地发挥市场和政府作用的客观需要。通过制定《条例》，进一步强化对消费者权益的保护，细化经营者的责任，妥善处理好保护消费者合法权益和经营者利益之间的平衡，进一步明确行政部门的职责以及消费者组织的作用，可以有效健全消费者利益表达、利益协调、利益保护机制，在强化监管执法和维权服务的同时，注重发挥市场机制和社会治理的作用，实现“政府—市场—社会”的协同共治。

　　（二）制定《条例》是发挥消费对经济引领作用的有效方式。通过制定《条例》，既可以保护消费者合法权益，促进经营者加强自律，营造安全放心的消费环境，扩大有效消费需求，充分发挥消费需求对经济增长的拉动作用，另一方面，《条例》的出台也可以倒逼企业进一步提升商品质量和优化服务，增强企业竞争力。

　　（三）制定《条例》是在消费维权领域贯彻依法治国理念的具体体现。当前，消费者权益保护工作实践中，一些法律规定的制度还没有真正“落地”，许多新兴消费领域缺乏有效规制，行政监督缺位、越位与错位的现象也时有发生。制定《条例》可以增强《消法》的可操作性，有利于保护消费者合法权益的法律制度落到实处，同时也有利于建立权责统一、权威高效的行政执法体制，促进依法行政。

　　二、征求意见稿的起草原则

　　（一）科学民主立法。在《条例》起草过程中，始终严格遵守《消法》等上位法的规定。同时健全公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，充分听取有关行政部门、消费者组织、消费者代表、企业代表、专家学者的意见和建议，广泛凝聚社会共识。

　　（二）突出问题导向。为了既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好地发挥政府作用，《条例》在起草时坚持问题导向，针对消费维权工作中存在的突出问题，进一步明确消费维权的途径和办法，以提高消费维权工作效能。

　　（三）坚持社会共治。保护消费者合法权益是全社会的共同责任，《条例》在制定时注重充分发挥政府监管、经营者自律、社会监督等各方面的作用，既突出经营者的法律责任，又强化消费者协会等社会组织的社会监督功能；既突出行业组织的自律作用，又进一步明确了各行政部门依法保护消费者合法权益的职责。

　　（四）注重可操作性。《条例》在起草过程中，对当前《消法》规定不够具体的行业、执法主体不明确的领域，以及消费领域存在的热点和难点问题，尽可能抓住主要矛盾，厘清部门职责，作出具体规定，增强可操作性。

　　三、《条例》的主要内容和重点问题说明

　　（一）《条例》的主要内容

　　《条例》征求意见稿共八章，共七十条。第一章总则、第二章消费者权利和经营者义务的一般规定、第三章消费者权利和经营者义务的特别规定、第四章消费者权益的行政保护、第五章消费者权益的社会保护、第六章消费争议的解决、第七章法律责任、第八章附则。

　　《条例》作为《消法》配套的行政法规，未采用与《消法》完全“一一对应”的框架构结构，而是以《消法》为依据，并与《消法》规制角度适当错开，旨在起到相互补充的作用，有利于强化对消费者权益的保护。

　　（二）《条例》重点问题的说明

　　1、针对消费者反应强烈的问题提出解决举措。《条例》在起草过程中坚持问题导向，对消费者反映强烈的如缺陷产品召回、耐用商品举证责任、经营者欺诈、网络购物无理由退货、个人信息保护、预付卡、特定服务领域消费维权、消费维权部门协作等问题，进行了有针对性的规范。如对预付卡经营者的责任进行了明确，规定经营者发行多用途商业预付卡的，应当取得人民银行的支付业务许可，并依照国家规定办理发行、受理、使用、充值和赎回等业务，设立预付资金专用账户，遵守客户备付金存管规定。经营者发行单用途商业预付卡的，应当向消费者明示兑付风险。按照国家有关规定，采用保险等方式保障预收资金安全的，应告知消费者相应权益（第三十七条）。

　　2、进一步理顺和完善消费维权协调机制。为了积极构筑消费维权社会共治格局，《条例》从几个层面进行了规定。一是各级政府对部门消费维权工作的领导、协调等职责规定。《条例》规定，各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好消费者合法权益保护工作，研究和制定消费者权益保护的措施，推进商品和服务业标准化建设，规范市场秩序，依法落实保护消费者合法权益职责（第三条）。二是部门间的协调配合机制的规定。各级人民政府建立消费者权益保护部门协调机制，明确各部门保护消费者权益职责。工商行政管理以及质量监督检验检疫、食品药品监督、商务、价格、公安、教育、工业和信息化、住建、交通运输、文化、卫生、旅游、金融、邮政等有关行政部门，应当加强协同配合，在各自的职责范围内，处理消费者投诉举报，查处侵害消费者合法权益的行为，保护消费者的合法权益，并建立消费维权执法信息的数据共享机制（第四十条）。三是政府对基层消费维权网络等社会共治平台的建设职责的规定。《条例》规定，各级人民政府及有关行政部门应当推动城市社区、农村乡镇的基层维权网络建设，对基层维权网络单位开展消费维权工作予以支持；应当指导商场、超市、集贸市场、网络交易平台、旅游景区建立消费维权服务站，推动经营者诚信自律，优化消费环境；有关行政部门应当建设全国统一的消费者维权网络信息平台，支持消费争议的远程解决，对经营者处理消费者投诉情况予以公示（第四十三条）。

　　3、明确规定了若干服务领域的消费维权问题。2015年，全国工商系统共处理服务类投诉56.55万件，同比增长23.9%，服务领域的消费维权问题比较突出。为此，《条例》设第三章，专章规定从事公用行业、交通运输、装饰装修、快递、餐饮、物业、美容、维修、培训、中介、商业特许经营等特定服务领域的经营者以及以预付卡等特殊方式从事服务经营活动的经营者的义务，并在第七章设置了相应的法律责任。而对于普遍反映的金融消费者维权的问题，鉴于其监管需求的专业性较强，对从事相应业务经营者的义务与消费者的权利要求均较为特殊，故条例在第一章的适用对象（第二条）与第三章的特别规定部分均对金融消费者与金融服务的经营者予以特别规定（第二十六条）。

　　4、规定了充分发挥消协组织的作用。为充分保障消协组织发挥社会监督作用，《条例》在《消法》的大构架下进行了进一步的细化和明确。一是进一步明确消协的性质、定位及履职保障。规定消费者协会是依《消费者权益保护法》设立的、履行法定职责、对商品和服务进行社会监督、保护消费者合法权益的公益组织，自成立时具有法人资格。县级以上行政区域应当依法设立消费者协会。各级人民政府应当保障消费者协会依法履行职责，确定其办事机构和人员编制，经费列入同级财政预算。有关行政部门应当对消费者协会履行职责给予支持（第四十五条）。二是除依照《消费者权益保护法》的规定外，还依本条例规定了消费者协会组织开展比较试验、参与涉及消费者权益的听证会、向政府及有关行政部门、行业组织、经营者提出建议等公益性职责（第四十六条）。

　　5、进一步强化了消费维权相关法律责任。在民事责任方面，鉴于《消法》对经营者违约或者侵权行为的民事责任已作了较详细的规定，而《条例》有关民事责任的覆盖范围与《消法》一致，故《条例》有关民事责任的规定直接适用《消法》的相关规定（第五十五条）。在行政责任方面，《条例》一方面为理顺各部门行政监管职责，不与现行规范体系相冲突，采取了整体准用或者部分准用《消法》五十六条行政处罚规定的简洁立法技术方法；另一方面，对部分侵害消费者合法权益可罚性行为，而《消法》又没有规定的，《条例》设置了具体罚则。同时，为保持《条例》罚则的完整性，对于刑事责任以及对经营者的救济途径作了原则规定。