某公司、某市自然资源局行政处罚行政再审案

基本案情

2003年4月，某市发展计划局上报14号《关于我市某项目的立项请示》，载明由某公司筹资在某村征地80亩建设某娱乐运动中心。某市发展计划局于同年4月28日批复同意兴建上述项目。同年10月，某市招商引资办公室作出22号《批复》，同意该项目选址为某镇某村与某一村地域，并同意土地补偿费（含安置补偿、青苗补偿等）按某公司与某镇政府协商的价格解决，出让土地价格按征地成本减去本级财政收入部分计算。

同年12月，某市建设局（现某市住房和城乡建设局）001《某省建设项目选址意见书》亦同意某度假村（包括某茶艺馆）选址在某村与某一村地段，用地规模为110亩。同年9月，某公司向某市建设局为某茶艺馆的建筑工程施工许可申请报建，某市建设局于同年2月核发编号为006的《建设工程规划许可证》准予建设上述建筑工程，并于同年2月24日核发编号为0201《建筑工程施工许可证》准予某度假村施工，建设规模为4036㎡，建设地址位于某市205国道某段。

期间，某市建设局于同年2月10日颁发了编号为001的《建设用地规划许可证》，准予办理某度假村的征用划拨土地手续。2004年间某市人民政府以2号《减免规费批复》，同意对包括某度假村在内的项目给予减免建设报建中的有关规费。

某公司在未取得某度假村的国有土地使用权证的情况下，于2004年初开始兴建某度假村茶艺馆。2008年7月，某公司与某假日酒店签订《某场地使用合同》，将部分已兴建的某度假村茶艺馆建筑及场地（面积3000㎡，其中建筑面积2000㎡，空地面积1000㎡）租赁给某酒店，合同期为10年。

某市资源局于2014年3月开始对某公司非法占用土地一案进行立案查处，并认定：某公司以招商引资名义在未取得建设用地批准手续的情况下，在205国道侧某村门口兴建某茶艺馆，占地总面积共10216.67㎡。某公司于2008年7月将某茶艺馆租赁给某酒店装修经营至今。经勘测，已建成的酒店主楼建筑物占地1468.25㎡，经查核符合土地利用总体规划。

同5月，市资源局以某公司在未取得建设用地批准手续情况下占用土地兴建某茶艺馆，对某公司作出兴国土资处罚字第9号《国土资源行政处罚决定书》：没收某公司在非法占用10216.67㎡的土地上建成的建筑物和其他设施。某公司不服9号处罚决定，于8月25日提起行政诉讼。

某市人民法院经审理作出第28号行政判决：驳回某公司请求撤销9号处罚决定的诉讼请求。某公司不服，提起上诉。

某市中级人民法院经审理作出第70号二审判决：驳回上诉，维持原判。某公司仍不服，申请再审。

某省高级人民法院经审理作出232号行政裁定：驳回某公司的再审申请。某公司仍不服，向最高人民法院提出申诉，请求撤销一、二审判决及9号处罚决定。

再审审理

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

本案中，某公司、某市政府、某市资源局、某市建设局等均明知建设某茶艺馆，应当依法申请使用国有土地，某市政府、某市资源局等行政机关与案涉集体土地所有权人也均同意某公司使用案涉土地，也已经收取相应的费用，并已经就案涉集体土地转为国有建设用地办理相应征收与农用地转用报批手续。但是，在9号处罚决定作出之时，案涉土地仍未全部完成集体土地征收与农用地转用审批手续，也未依法办理国有土地出让手续。因此，某公司在案涉土地仍为集体农用地的情况下，即先行建设某茶艺馆，显然违法。

但是，被诉处罚决定的合法性还取决于是否违反过罚相当原则，处罚决定与非法占地的事实、性质、情节、社会危害程度是否相适应。即某市资源局作出9号处罚决定，是否应考虑法定的从轻或减轻情节，是否存在其他可以消除违法状态的处理方式，没收案涉土地上已建成建筑物和其他设施是否需要保护某公司对政府行政行为产生的信赖利益。

首先，案涉项目虽然未依法办理征收、农用地转用和出让手续，但已办理了其他一系列建设审批、许可手续，案涉项目违法开工建设系在当地行政机关支持和配合下进行。某公司取得的一系列报建审批，包括用地预审意见、立项批复、项目用地批复、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等均说明，某市政府、某市资源局、某市建设局等行政机关在明知案涉土地尚未依法取得征收与农用地转用审批手续、也未依法出让给某公司的情况下，准许某茶艺馆项目实施建设。

尤其是某市资源局所属的某国土资源所为了配合某公司申请报建，还出具证明“兹有某度假村全部土地已经我所协助征用。其土地使用证正在办理中，请有关部门给予办理报建手续”。上述一系列行政行为说明，某市政府及相关职能部门的违法作为，是案涉土地被违法占用的主要原因之一，也是非法占地问题未能及时得以解决并持续十余年的重要原因。

其次，因案涉项目符合当地土地总体规划，原某省国土资源厅已经同意补办用地手续情况下，某市政府及相关部门长期未及时补办完善审批手续，是造成违法用地状态未及时消除的重要原因。正是由于意识到某度假村项目存在未批先用、非法占地建设的问题，市政府及相关职能部门先后采取了一系列措施，补办与完善用地手续。应市有关部门申请，市国土资源局于2004年3月将某度假村项目作为历史遗留的违法用地项目，申请补办农用地转用和征收手续。某市政府及相关部门对于某公司未能依法取得案涉土地使用权明显存有相应责任。再次，某公司占用案涉土地建设已经支付部分土地补偿等费用。

最后，市资源局对某公司的处罚应当与其违法事实、主观过错、危害程度相当，做到过罚相当。本案中，某公司作为房地产开发经营的企业，明知在案涉土地上建设某茶艺馆，需要取得相关用地审批手续，但其仍然通过某镇政府以建花圃的名义“征用”或租用案涉耕地进行项目建设，构成非法占地；且某公司在使用案涉土地十年期间，仍未督促相关政府部门补办完善土地征收、出让手续，应当承担相应的法律责任。但是，市政府及相关职能部门明知某公司未取得合法用地手续，仍然以招商引资名义支持、协助案涉项目建设，还默许某公司以租代征方式先行建设，也应承担相应的法律责任。某公司对市政府及相关职能部门的违法行政行为已经形成足够的信赖，因此形成的信赖利益，也应依法予以保护。

综上，9号处罚决定违反过罚相当原则，显失公正，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。判决撤销某市中级人民法院第70号行政判决及某市人民法院第28号行政判决；确认某市自然资源局兴国土资处罚字第9号《国土资源行政处罚决定书》违法。