行政机关解除特许经营协议的行为是否合法

    行政协议中“合同性”的一面体现在协议解除事由上，具有民事合同的特征，可以适用合同法中关于法定解除和约定解除的相关规定。在政府特许经营协议的履行过程中，面对协议目的不能实现、行政机关需要解除协议之情形，争议的处理也应遵循协议约定的解除条件，或审查是否符合法定解除的事由。因此，当协议履行过程中出现了合同法规定的五种法定解除事由情形之一时，应认定合同解除的条件成立，行政机关可以单方解除政府特许经营协议。需要指出的是，该条款第五项作出了兜底规定，具体到政府特许经营协议纠纷来说，当适用该条款前四项的情形没有出现，而行政相对人的行为又符合《市政公用事业特许经营管理办法》规定的取消特许经营权的事由时，特许经营协议也应解除。

    合同法规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。守约方行使法定解除权应当符合三个条件：一是违约方迟延履行。履行构成迟延在实务操作中一般需要满足以下要件：（1）履行须为可能；（2）对于约定履行期限的，履行期限届满而未履行，对于未定履行期限的，催告后仍不履行；（3）一方无正当理由未履行。二是经过守约方催告并给予必要的时间。对于未定履行期限的债务，且又不能从法律规定、债务性质或者其他事项中确定履行期限的，“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”这条款中的“要求债务人履行义务”在性质上可以理解为催告。三是合同目的无法实现。合同目的是一切合同履行之根本，如果合同目的不能实现，那合同履行也就毫无必要。合同解除通常被视为对违约的一种补救措施，体现了对违约方的制裁。本案被诉行政行为是某市环保局作出的167号《通知》，该通知实际上是某市环保局单方作出的意思表示，是行政机关行使解除权的方式。根据本案查明的事实，某市环保局解除涉案政府特许经营协议符合上述法律规定。

    1.某公司存在迟延履行义务的违约行为。《协议》约定某公司应当履行建设医疗废物集中处置设施，保证全市医疗废物及时安全处置的义务。但某公司在规定的时间内一直未能消除项目建设的障碍，未能按期完成项目建设并投入使用，其行为已构成履行债务的迟延。某公司提出异议称，其未能完成项目建设系因选址地块附近村民不予配合，导致新建项目无法通过环境影响评价，无法办理环境影响评价手续，属于不可抗力。所谓不可抗力，是指合同订立时不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。具体来说，开展环境影响评价是某公司开工建设的前提条件，某公司作为医疗废物处理企业，应当预见公众对环保问题可能产生的不同意见，并及时采取有效措施予以防范和化解，取得公众的理解和支持，确保项目建设顺利进行。因此，本案村民不予配合的情形既非不可预见，也非不能避免和克服，不符合不可抗力的法定构成要件和适用情形。

    2.某市环保局已经催告并给予某公司合理的履行时间。因《协议》对项目建成时间并未作出明确约定，参照合同法关于“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”的规定，从某公司2014年确定项目选址，至某市环保局明确要求其在2015年上半年完成项目建设并投入使用，及2015年8月10日某市环保局通知某公司危险废物经营许可证、现有处置场所临时定点规划即将到期，要求该公司1个月内书面报送答复，否则将终止《协议》、收回特许经营权，最终于2015年9月15日作出被诉167号《通知》，应认定某市环保局已经给予某公司合理的履行期限。

    3.某公司的违约行为致使合同目的不能实现。医疗废物处置事关社会公共利益和公共安全，若不及时、有效、安全、合理地进行处置将会给社会和环境造成严重危害。某市环保局与某公司签订《协议》就是为了通过建设、运营医疗废物集中处置设施，满足全市医疗废物集中处置需求。但某公司现有的集中处置场所临时定点规划已于2015年9月26日到期，其又无法建成新的集中处置设施，不能履行协议约定的对医疗废物进行集中处置的义务，其行为已经危及社会公共利益，致使合同目的不能实现。故某市环保局解除《协议》，收回某公司特许经营权的条件成就、事实清楚。原审法院根据《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款的规定，以某公司在协议履行过程中出现损害公共利益的情形为由，认定某市环保局有权终止《协议》，该认定系从行政优益权角度出发，与《协议》的法定解除条件并无不同。