行政协议确定不发生效力的情形

基本案情

某区政府依法建设创新创业基地，批准设立“××基地棚户区改造项目指挥部”，由指挥部代表某区政府对该项目房屋征收与补偿。2019年4月，张某之母于某以张某名义与前述指挥部（甲方）签订《房屋征收安置协议书》，该协议附表一载明：被征收人张某，安置人口4人，被征收房屋面积358.16，并附该户户口信息。协议第四条约定，甲乙双方经济费用结算见附表三。安置房屋建成后，乙方持本协议书到甲方指定地点按照《安置房分配办法》办理安置房屋相关手续。附表三涉及的房屋补偿费、宅院面积不足360补偿费、附属物补偿费、装修补偿费与评估表评估数额一致。第五条约定，在协议期限内，被拆迁户签订补偿安置协议达到拟拆迁户数的85%以上，本协议生效，指挥部通知被征收人实施搬迁；若签订协议达不到85%，本协议无效。第七条约定，在协议生效后，待乙方将房屋腾空、各种证件交于甲方后，甲方一次性向乙方结清全部补偿款即282815元。2020年1月，全部补偿款存入张某名下。目前该户房屋未拆除，张某遂提起诉讼。

案件焦点：无权代理人签订的行政协议的效力。

法院裁判

陕西省渭南市中级人民法院经审理认为：关于张某主张某区政府没有征地依据即签订安置补偿协议问题，本案所涉项目系典型的公共利益项目，案涉房屋安置协议系协议双方的真实意思表示，不违反行政法规及民事法律规范的强制性规定，不存在法定无效的情形，基于合同双方自愿原则和诚实信用原则，结合项目大部分群众已经按照协议安置的实际情况，亦从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，某区政府以未取得征地手续否定安置补偿协议的效力的理由不能成立，不予支持。

关于张某主张某区政府在未经其授权的情况下，与第三人签订安置协议的效力问题，《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中的拆迁安置均以每户人口数为标准确定安置对象并以此确定安置房屋面积及其他过渡安置费用，根据征收补偿工作的惯例和实践做法，征收人与征收人签订补偿安置协议均以家庭或户为单位。本案张某与第三人于某系母子关系，但已经分户并各自居住，现于某在未经授权的情况下以张某名义签订安置补偿协议，现有证据不能证明其签订协议时有张某的委托授权，于某签订协议的行为为无权代理。行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生法律效力，由行为人承担责任。现张某对该协议拒绝追认，根据上述规定，该协议对案涉宅基地的实际权利人张某不发生法律效力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生法律效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的判决折价补偿。本案所涉《房屋征收安置协议书》对原告张某不发生法律效力后，被告已经存入张某名下的拆迁补偿款282815元应予返还。

陕西省渭南市中级人民法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，判决如下：一、张某于本判决生效十日内返还被告某区政府拆迁补偿款282815元；二、驳回张某其他诉讼请求。

法官后语

在行政协议案件中，效力待定合同的认定在实践中争议较大，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定了行政协议无效、被撤销或确定不发生效力的法律后果，但不发生效力的情形在实践中应用较少。本案是行政协议不发生效力的典型案例，可以对此进行探讨。

行政协议兼具行政性和协议性，在审理行政协议案件时不但要适用行政诉讼法，还要适用民事法律规范的相关规定。行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，行为人以被代理人名义签订行政协议的，该行为为无权代理。

对于无权代理行政协议的效力问题，在《行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中均无明确规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定：“人民法院审理行政协议案件，应适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规定关于民事合同的相关规定。”在民事法律规范中，《民法典》规定：“行为人没有代理权、超越代理权或代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。相对人可以催告被代理人自收到通知之日起三十日内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。行为人实施的行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应以通知的方式作出。行为人实施的行为未被追认的，善意相对人有权请求行为人履行债务或就其受到的损害请求行为人赔偿。但是，赔偿的范围不得超过被代理人追认时相对人所能获得的利益。相对人知道或者应当知道行为人无权代理的，相对人和行为人按照各自的过错承担责任。”无权代理人签订的行政协议未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，并不是指在这一情形下代理行为无效，仅是在被代理人追认前，对于被代理人而言处于效力待定状态；但即使未被追认，该行为也不是归于无效，而仅是对被代理人不发生效力，该行为同样可以在代理人与被代理人之间发生相应的法律效力，有关法律后果及法律责任由该代理人承担。

对于无权代理行政协议的法律后果，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定：“行政协议无效、被撤销或确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”该规定明确了不发生效力的后果，即因行政协议取得的财产，进行双返。