裁判要旨
国有土地上房屋征收与补偿过程，是较为典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门，在履行国有土地上房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同行政程序阶段，作出诸项不同的行政行为。其中，有的行政行为如征收决定和补偿决定，由于对被征收人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为，《征补条例》对此也予以明确规定。有的行政行为只是为市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定创造条件，并通过市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定产生相应法律效果，而其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系。此类行政过程性行为，通常不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼审理范畴。
具体到本案而言，廖某某起诉请求判令杨浦区人民政府履行对案涉被征收房屋未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责，但是一方面，结合《征补条例》有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，以及《城乡规划法》“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对于《征补条例》规定的有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等法定职责，而非市、县级人民政府法定职责，因而杨浦区政府不是本案的适格被告。另一方面，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。
实务操作启示
对未经权属登记的建筑进行调查、认定和处理程序的主要任务是为评估机构依法对被征收房屋作出评估报告和市、县级人民政府依法对被征收人进行补偿作准备。对被征收人权利义务产生实际影响的是房屋征收部门与被征收人签订的征收补偿协议或市、县级政府对被征收人作出的房屋征收补偿决定。故对未经权属登记的房屋进行调查、认定和处理的行为不属于行政诉讼的受案范围。
