最高人民法院经审查认为
修改后的《行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使《行政诉讼法》的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。从本案被诉《方案》来看，尽管其中包括“对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂……依法取缔、关闭、吊销相关证照”等涉及权利义务的内容，从而具备单方性、个别性的某些特征，但《方案》同时还强调，政府将组织有关部门，按照部门职权进行，并明确了镇政府、供电公司、县国土部门、县市场监管部门、县环保部门、县信访局、县公安局等机关应当履行的具体职责。因而，《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于某县人民政府向各乡镇人民政府、县直有关单位下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。根据原审查明的事实，《方案》作出前，某环境保护局已针对再审申请人分别作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。《方案》作出后，某国土资源局已发出告知函，要求包括再审申请人在内的相关企业、个体工商户拆除地面永久性建筑物、构筑物；某镇人民政府、某市场监督管理局亦作出了依法取缔、不予赔偿、限期办理企业注销登记等决定。因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为，被诉《方案》对再审申请人的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，原审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。
孤立地看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与方能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案中，虽然存在某县人民政府的《方案》，但在其法律效果系通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现的情况下，《方案》就属不可诉的行政机关的内部工作安排。
将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理，在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。通常情况下，复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼，还是针对同类行政行为提起诉讼，只要具备以下程序上的要件，人民法院就应当准许合并审理：第一，各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序；第二，受诉法院对各诉讼标的具有管辖权；第三，没有其他专属管辖的规定，且没有禁止合并审理的规定。本案中，各再审申请人的第二项诉讼请求是“确认某县人民政府强拆众原告厂房设施的行为违法”，据此，其所针对的是同类行政行为，在符合各项程序要件的情况下，一审法院准许合并审理，符合法律规定，也符合诉讼经济。二审法院认为，“对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼”，不符合《行政诉讼法》规定的精神。
