最高人民法院经审查认为
一、关于“未明示当事人”与行政行为是否具有“利害关系”的判断问题
从形式上看，出租房屋的所有权人在承租人利用房屋申请行政许可（类似本案的办学许可）程序中，并非许可机关的直接相对人，也非设立许可的法律规范需要保护、考虑和听取意见的对象，房屋所有权人自身似乎无任何实体权益、程序权益甚至参与权益需要保护。但从实质上看，出租房屋的所有权人根据法律规范要求提供房屋所有权证、并作为房屋租赁协议的合同相对方，已经以提交房屋所有权证和签订租赁协议等法律文件的方式参与到行政许可程序中。行政机关基于行政高效便利原则，不要求所有权人到申请现场、不要求其在相关申请表格上签署同意使用意见，系因通过房屋所有权证件和租赁协议已经能够判断所有权人同意合理使用房屋的意见。因此，房屋所有权人虽从形式上并非行政许可相对人，但实质上仍属“未明示当事人”，其与许可行为应存在“利害关系”，也应具有行政复议申请人资格。
二、关于有“利害关系”的第三人是否必然具有申请行政复议、提起行政诉讼的权利问题
与行政行为有利害关系的第三人，具有申请复议的申请人资格或提起诉讼的原告资格；但并不意味着复议机关或者人民法院就必须受理其复议申请或起诉。原告（申请人）资格问题、诉权问题以及受理条件问题，既有联系也有区别。具有原告资格的当事人的起诉，还必须具有提起行政诉讼的必要性和实效性，具备诉的利益。具有原告资格的当事人，可能由于合同或者其先行行为，通过明示、默示或者其他方式处分、抛弃或者放弃了诉权，或者存在比提起本案诉讼更为简便直接的其他救济方式，人民法院因而无须认可其诉权并受理其起诉。通常情况下，之所以不宜承认房屋所有权人对涉出租房屋行政许可的复议申请权或者诉权，是因为所有权人已经通过民事租赁协议方式处分了其房屋的使用权能。如其不同意承租方使用租赁房屋的方式，则可以解除协议或者提起民事诉讼，而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性。因为行政机关的许可行为一般并不会侵犯房屋所有权和使用权。一审判决认为“某区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对房地产公司的合法权益产生了相应影响，因此房地产公司与涉案办学许可之间存在利害关系”，其行政复议申请就应当受理的论证，并不完全成立。但不认可房屋所有权人的诉权，必须建立在房屋安全性能已经确认且存在正常房屋租赁合同的前提之下，或者说许可办学的前提是：房屋已经竣工验收、无安全隐患、房屋产权清楚且有期限适当的租赁协议。而本案的特殊性在于，申请作为园舍的房屋未经竣工验收备案本不应投入使用，房屋安全性能是否符合办园条件还尚需专业认定，申请许可时所依据的房屋所有权证显系伪造，房地产公司在相关合同中有关房屋所有权证取得前开泰公司不得出租的约定未得到尊重。在此情况下，房地产公司先行向某区教委反映房屋实际情况并请求撤销许可未果后，申请行政复议请求撤销许可，复议机关应当认可其复议申请权。此种权利在相关民事诉讼均未能较好解决争议的背景下，更应予以强化。
三、关于许可可能出现的公法上的不利后果是否影响复议申请人资格及复议申请权问题
参酌《北京市房屋租赁管理若干规定》有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，房地产公司38作为涉案房屋实际所有权人，其名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能将直接面临处罚后果。这种不利的处罚后果使得认可房地产公司对许可行为的复议申请权和诉权，更具合法性与正当性。具体到许可行为而言，房地产公司的公法义务不仅由有关幼儿园设立许可领域法律规范设定，也由房屋租赁法律规范设定。某区教委在审批设立许可时，除适用幼儿园设立方面法律规范外，还必须参酌房屋租赁法律规范。如果相关联的法律规范要求行政机关在作出决定时对某一要素予以考虑，行政机关若不予考虑，又会使第三人“具体且特别”地受到行政决定影响时，即可认为第三人属于规范保护范围。易言之，在行政许可涉及多个主体权益的情形下，许可机关应对许可可能涉及的各方利益予以综合考虑，并避免因未予考虑而给第三方造成严重损害。因此，判断房地产公司与涉案办学许可是否存在法律规范保护的权益，是否应当承认其申请人资格并认可其复议申请权，除应参酌有关幼儿园设立许可领域法律规范外，还应参酌房屋租赁领域法律规范。所谓“适用一个法条，就是在运用整部法典”。《北京市房屋租赁管理若干规定》系列法律规范明确房地产公司作为房屋实际所有权人对出租存在建筑安全隐患、未经竣工验收备案的房屋用于开办幼儿园将要承担不利后果。在相关法律规范已经明确禁止将存在建筑安全隐患的房屋出租使用，尤其是开办幼儿园使用，且在违法出租将使房屋所有权人受到公法上不利惩戒后果的情况下，不认可房屋所有权人的复议申请人资格，不认可其复议申请权，将难以及时、有效地保障其合法权益。
总之，适用保护规范理论来判断《行政复议法》与《行政诉讼法》所规定的“利害关系”时，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要参酌保护当事人权益的法律规范，也要参酌制裁当事人行为的法律规范；既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的“不利益”；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且其他便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大限度地监督行政机关依法行政。
综上，房地产公司作为出租房屋的实际所有权人，并不当然具有请求复议机关或者人民法院受理其撤销行政许可的权利。但本案特殊之处在于，涉案房屋明显未经竣工验收备案并不得投入使用、行政许可申请人持明显伪造的房地产公司房屋所有权证申请许可，而开办幼儿园安全条件未经有权机关认定、涉案房屋安全性存有疑问且相关民事诉讼均未能解决纠纷的情况下，认可房地产公司有权申请行政复议，具有合法性与正当性。房地产公司担心其所有的涉案房屋用于幼儿园园舍不符合国家卫生标准、安全标准，可能妨害幼儿身体健康或者威胁幼儿生命安全，其将承担《某市房屋租赁管理若干规定》等法律规范所规定的不利后果，在请求某区教委解决未果后，向某区人民政府申请行政复议，具备行政复议申请人资格、具有行政复议申请权。
