关于本案行政协议效力的认定

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。关于行政协议效力的判断，不仅应严格依照法律和司法解释的规定进行审查，还应当根据个案的实际情况考量整体与部分的关系。即协议部分约定无效是否导致协议整体无效？其评判标准为何？

     就本案而言，涉案《合同书》的签订是以道路建设施工和征收拆迁为目的，根据《适用解释》（法释〔2015〕9号，已废止）第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”的规定，对行政机关履行协议的效力性认定和合法性评价，可以从合同法相关规定中寻找依据。该司法解释废止后，《行政协议司法解释》第二十七条第二款延续了前述规定，即人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。合同法规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”但是，合同无效条款如何准确适用于行政协议，从行政法角度来讲还要看协议的行政性。行政协议毕竟是一种行政行为，其目的是行政机关为了实施行政管理活动、实现社会公共利益，因此对其效力认定不能仅看无效部分是否构成根本违约，还应当结合协议的签订目的、履行情况综合考量。本案中，《合同书》第二条约定的某市政府直接向甲公司出让开发用地使用权，违反了招投标法有关排除第三人参与竞标的规定，属于违反法律的强制性规定，该条款应当确认无效。然而，鉴于涉案协议签订的目的是修建城市道路及配套的基础设施建设，且甲公司的义务已经实际履行完毕，若因该条款无效进而确认协议无效，既不利于维护社会管理秩序和公共利益，也不利于合同其他条款的稳定性，进而损害协议相对方的合法权益，故行政协议部分无效，并不影响其他条款及协议整体的效力。涉案《合同书》约定长安路项目以甲公司自筹资金进行建设，某市政府以减免、返还各项税费、由甲公司进行房地产开发等优惠政策作为给付条件。双方之间的结算方式由货币支付的方式变更为提供各项优惠进行结算，改变了传统意义上的以货币或者实物的结算方式，这不仅未违反法律、法规的禁止性规定，而且有利于实现资源的合理配置，激发地方经济的活力。

    某市政府在再审申请中主张，涉案《合同书》违反法律、行政法规的强制性规定而整体无效，其理由主要有两方面，一是未按照招投标的法定程序选定建设单位，二是选定的建设单位并不具备相应的资质等级。然而，行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照行政诉讼法第七十五条以及《适用解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。关于行政协议无效的审查，应当优先适用行政诉讼法的规定，同时也可以适用民事法律规范的规定。脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律规范中合同无效事由条款否认行政协议的效力，既阻碍行政协议功能的发挥，有悖于协议订立之初目的的实现，又不利于保护行政协议相对人的合法权益。故某市政府的上述理由均不能从实质上否认涉案《合同书》的效力，未获得人民法院支持。某市政府主张行政协议无效，实际上是要通过行使行政优益权单方解除行政协议。但是，行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。