合法性审查与合约性审查在行政协议案件中的适用

与传统的行政行为相比，行政协议具有双重特性，其既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，故人民法院在审理行政协议案件时，必须同时兼顾行政协议的行政性和合同性，而对于行政协议合法性的审查必然成为审理内容之一。根据《行政协议司法解释》第十一条的规定，其两款分别规定了行政协议的合法性审查与行政机关是否履行相应义务的合约性审查。合法性审查应当根据行政诉讼法第七十条的规定进行，审查内容包括行政协议从订立到履行的全过程。对于行政协议的合法性审查，不仅坚持了行政诉讼的合法性审查原则，而且是审查行政协议效力及是否依约履行的前提基础。换句话说，合法性审查与对行政协议效力的认定是交融在一起的，如果行政协议违反了合法性原则，人民法院可以根据查明的事实分别作出撤销判决、无效判决。

    在当事人提起不同诉讼请求的行政协议案件中，人民法院的审查重点也不尽相同。在请求判决行政机关履行义务的案件中，当事人的诉讼请求是明确的，人民法院在审理时，主要需审查以下几个方面：一是当事人是否具有要求行政机关履行行政协议约定义务的主体资格和权利；二是行政机关依法或依约是否具有履行协议义务的职责；三是行政机关是否已经履行了协议义务；四是行政机关未履行协议义务是否有正当理由，如继续履行协议义务将会侵害到公共利益或他人合法权益等。

    本案中，一、二审法院主要从主体资格、协议内容、履行情况等角度，针对原告的诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行了审查，符合行政协议案件的审理规则。一审法院认为，某市政府、某管委会授权并参与了本案相关协议的签订，并对本辖区范围内的管道燃气管理及行政许可行使了行政管理职权，为本案适格被告。虽然某管委会为某市政府管理的公益类事业单位，但主要任务有拟订园区开发建设计划和实施方案并组织实施；组织实施市政府批准的园区开发总体规划，负责监督园区控制性规划编制和实施；根据园区土地利用总体规划，协助有关部门对园区征地和土地使用权的出让、转让、租赁、抵押等工作；协助相关单位对园区内的房屋拆迁、拆迁安置补偿和征地劳动力安置；组织实施经市政府批准的总体规划，按照批准的园区总体规划，对园区的规划建设、土地进行统一的管理；承担园区内各组团片区外围的供水、供电、通讯、污水处理等基础设施的建设、管理、协调，改善园区内投资环境等，其职能已超出事业单位的范围，与国家行政机关单位无异，属某市政府授权在该区域范围内行使行政管理职权的事业单位，有权决定在其管辖范围内将管道燃气特许经营权授予相关经营主体。二审法院认为，从英德市建设局与中油中某公司于2008年签订的《英德市管道燃气特许经营协议》的约定看，中某公司系中油中某公司为履行上述特许经营协议而专门成立的项目公司。从协议内容以及特许经营期限上看，中某公司与某管委会签订在后的若干协议与上述协议之间具有延续性，其中《补充协议》第二条明确中某公司在英红工业园的特许经营权有效期的依据文件即上述《特许经营协议》。某管委会并非《市政公用事业特许经营管理办法》所规定的可以实施特许经营许可的法定主体，显然，该管委会与英德中某公司之间签订的系列协议均是为了实施《英德市管道燃气特许经营协议》。上述认定从不同角度阐明了市政府与管委会的关系以及管委会的职责义务，为涉案协议效力、履行等问题的审查认定提供了前提基础。