行政协议是协议双方协商一致的体现，行政协议约定的内容应当充分体现当事人之间的意思自治，协议有约定的按约定处理。但是，在行政协议订立和履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合理有据的解释，此种情形下应在法律框架允许的范围内作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议之名侵害相对人的合法权益。这是因为，与行政机关相比，协议中的相对人在签订协议时较多地处于弱势地位，应当充分保护相对人的合法权益，这不仅有利于维护社会公共利益，也有利于监督和促进行政机关依法行政。
本案中，《雪山片区拆迁安置办法》第九条第六项规定，在外有福利分房的人员不予安置。某区政府认为拆迁安置房应当归为福利分房，赵某某因在其他村已经享受到拆迁安置房，故本次安置属于重复安置，不符合上述办法规定。某区政府的认识是否正确恰当，需要对拆迁安置房是否属于福利分房、本次安置是否违反安置政策进行分析认定。《雪山片区拆迁安置办法》第九条列举了不予安置的情形，但并未明确拆迁安置房属于不予安置的情形。并且，该办法第十二条第二项规定了本次安置的选房者在选房时所应提交的材料，有市房管部门无房改房证明、单位无房证明等，并未要求其提交没有享受拆迁安置房的证明。对此，某区政府也没有提供相应的证据或依据证明拆迁安置房属于福利分房。作为安置政策制定者、补偿协议缔结者，某区政府在制定拆迁安置方案及签订协议时未对拆迁安置房作出明确界定，在履行协议时将拆迁安置房视为福利分房，此种认识限缩了相对人的权利范围，对相对人显属不利。针对此种情形，人民法院应当结合当事人各方举证情况、涉案片区安置补偿情况等综合考量，作出对相对人一方有利解释的判断，这也是对协议内容作正当性解释的要求。
当然，作出对相对人一方的有利解释并不是无限制地扩大解释，仍然要受到征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等的约束和限制。实务中也要防止出现另一种极端，即超越裁量权范围损害其他被征收人权益或社会公共利益的情形。因为，在集体土地征收或国有土地上房屋征收过程中签订的相关补偿安置协议，虽然是代替行政机关单方作出征收补偿决定的一种方式，体现了平等协商性，但仍然是行政机关履行征收法定职责的形式，仍应当在征收补偿法律法规和补偿安置方案的框架内签订和履行，行政机关的裁量权也不能与法律法规相冲突。况且，补偿安置协议涉及征收范围内所有被征收人的合法权益和社会公共利益，故在个案中作出对某个被征收人有利的解释不能以损害其他被征收人和社会公共利益为代价，而应当在二者之间寻求最佳平衡点。
