“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”可见相较于以出让方式设立的建设用地使用权，通过划拨方式设立的建设用地使用权在转让方面受到更加严格的限制，即要通过有批准权的人民政府审批，缴交相应的土地出让金或者土地收益后才能流转。这是因为划拨建设用地使用权具有无偿性和用途特定性等特点，其设立是通过行政许可完成的，若允许自由流转，将导致国家收入流失以及土地用途变更等后果，损害了国家利益和社会公共利益。
虽然划拨建设用地使用权的流转尤其是通过转让流转受到严格限制，但是对于未经依法审批即转让划拨用地的，是否影响转让合同的效力，还是仅影响转让合同的履行，与国家强制力对当事人意思自治的介入程度有直接关联。土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。一方面，将《城市房地产管理法》等法律法规中对于划拨用地转让的限制性规定作为效力性强制性规定，如果违反，则按照规定将合同认定为无效；另一方面，考虑到我国划拨用地还大量存在，若一律要求“先出让后转让”，不但会严重限制土地的流转，还会使土地市场上的更多合同归于无效，不利于对土地的有效利用，故还规定了无效合同的效力补正制度。《民法典》出台后，为进一步贯彻新的无权处分规则以及合同效力与物权变动相区分的规则，最高人民法院清理相关司法解释时，将上述规定以及2005年《国有土地使用权合同解释》关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效”的规定予以删除，实现了认定划拨建设用地使用权转让合同效力上的重大转变。即不再将法律法规中对于划拨用地转让的限制性规定作为效力性强制性规定，而是将未经审批即转让划拨用地的合同作为无权处分合同对待，其效力及履行按照《民法典》的规定处理，即转让合同应认定为有效，但受让人请求转让人履行合同义务的，人民法院不予支持；转让人可以解除合同并请求转让人承担违约责任。当然，在起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，合同履行方面的障碍也得以消除，受让人也可诉请履行。
土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，且在起诉前经有批准权的人民政府审批准予转让的，后续可通过三种方式进行：第一，由原划拨土地使用权人向政府补交土地使用权出让金，转化为出让土地后再变更至受让人名下，这种方式手续较为繁杂且税费较高，实践中较少采用；第二，由受让方直接办理土地使用权出让手续，实际上相当于政府将划拨土地使用权从原土地使用权人处收回后，再出让给受让方，这种情况下原划拨土地使用权转让合同将转化为补偿性质的合同，合同中约定的价款即界定为补偿金，具体包括对土地的部分占有、使用收益以及地上房屋及其他附着物等财产、人员安置费用等；第三，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同也可以按照补偿性质的合同处理。
