《行政复议法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）明确：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》的规定。”
司法实践中存在两种观点。第一种观点认为，行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为，不属于确认所有权或者使用权的具体行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权的行为不服，可以直接向人民法院提起诉讼。第二种观点认为，行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为，属于确认所有权或者使用权的具体行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为不服，需行政复议后，才可向人民法院提起诉讼。
为此，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）明确：“最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”可见，当事人如对林地、林木的行政确权决定不服，依法应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，方可提起行政诉讼。当事人如对林地、林木的登记发证行为不服，则可以直接提起行政诉讼。
