“国家征收土地的，依法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”
据此，市、县人民政府土地行政主管部门与被征收人签订安置补偿协议，应当是在征收土地方案经过省级以上人民政府批准，且安置补偿方案经过市、县人民政府批准之后。安置补偿协议的签订，实质上是落实和实施征收土地方案以及安置补偿方案的具体方式。在此之前，由于相关部门还没有获准征收土地，签订协议的标准和主体也尚未经过有权机关批准，此时，征收部门与被征收人签订安置补偿协议，是缺乏法律依据的。是否可以依据“有下列情形之一的，人民法院应当确认行政协议无效：（一）被告无职权或者超越职权订立的”的规定来认定安置补偿协议无效？答案是否定的，原因如下：
一方面，从安置补偿协议所具有的行政性角度看，不宜认定该协议无效。《行政协议司法解释》所指的导致行政协议无效的“无职权或者超越职权”的情形，应当与行政诉讼法规定的行政行为无效的内涵作同一理解，即行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院方可判决确认无效。而对于“重大且明显违法”标准中的“重大”，一般是指行政行为内在的“重大违法性”，即行政行为的违法瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地。
“明显”则是指行政行为外在的“明显违法性”，即行政行为的违法瑕疵是显而易见的，依一般人的理性和经验就能很容易地判断出来。按这一标准，市、县级人民政府及其土地管理部门，或其委托的机构，总体上是具有实施征收土地和签订安置补偿协议职权的，或者说，从相对人的角度看，上述主体确实是签订此类协议的有权主体。即使其在征地方案没有得到批准的前提下实施征地行为，进而签订安置补偿协议，尚未达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，从而不属于行政诉讼法及《行政协议司法解释》所规定的“无职权或超越职权”的情形。
此外，如果征地行为事后得到了批准；或虽然没有得到批准，但因为涉及公共利益，撤销该行为将造成更大的损失，而被法院确认违法，保留效果；又或该协议的签订得到了地方行政法规或规章的授权。在上述情况下，安置补偿协议作为征收行为的一个组成部分，自然也不应当被确认无效。
另一方面，从安置补偿协议所具有的合同性角度看，也不宜轻易认定该协议无效。在我国，关于合同无效的民事法律规范主要是民法典中规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”
对于何为“法律、行政法规的强制性规定”，理论界和司法实务界一般通过对效力性规范和管理性规范的区分加以认识，且通常认为在违反效力性规范的情况下，合同行为无效。最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中指出，正确的理解、识别和适用规定“关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定”“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。”
具体到认定效力性规范，可以采取以下标准：“第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规范；第二，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，但违反该规定后，如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规范属于效力性规范；第三，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不应属于效力性规范，而应当是管理性规范。”
根据这些规定，由于土地管理法及其实施条例并没有明确禁止在未批准征收的情况下签订协议，而只是就包括签订安置补偿协议在内的征地程序作出了规定，加之确认征地行为或协议无效，通常情况下反而会导致国家和公共利益受到更大损害，对于此类协议，即使从民事法律关系角度看，也不宜轻易否定其效力。“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”该条虽然是对买卖合同的规定，但不难看出，处分权并非合同成立或生效必要条件，不能仅仅因此而确认合同无效。
需要特别说明的是：首先，虽然不宜轻易否定协议的效力，但是由于“未批先征”的行为确实违反了修订前的土地管理法，在有关部门签订协议时确实没有取得法律授权或征地批复的情况下，对于其所实施的包括签订安置补偿协议在内的征收行为，人民法院可以依据行政诉讼法规定，判决确认签订协议行为违法，但保留其效力；其次，如果至一审法庭辩论终结时，该协议所依托的征收行为仍未取得批准，或征收行为直接被法院判决撤销、确认无效，此时，该协议事实上已经无法继续履行，合同目的无法实现。“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合法律规定或约定的解除协议情形，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或有其他违约行为致使不能实现合同目的；”“出卖人因未取得所有权或处分权致使标的物所有权不能转移，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持。”的规定，当事人请求签订协议的政府一方承担违约责任，或要求解除合同并承担损害赔偿责任的，人民法院可以支持。
