1.作出行政行为主体不是适格的行政主体。一般将行政主体分为两类，一是国家行政机关，二是法律法规规章授权的组织。实践中，不具有行政主体资格的情形有以下几种：一是没有法律法规规章授权的行政机关内设机构、派出机构，但实践中以自己名义作出的行政行为；二是根本不具有行政管理职能的社会团体、组织或者法人，没有法律法规依据，或者超出法律法规授权，擅自以自己名义对外实施行政管理的行为。
2.行政行为没有依据。一般而言，行政行为没有依据有以下五种表现形式：第一，行政行为没有适用法律规范，并且行政行为所针对的特定行为或事项没有相应的法律规范可以适用；第二，行政行为适用的是已经废止或失去效力的法律规范；第三，行政行为所适用的法律规范不适用于该行政行为所针对的特定行为或事项；第四，行政行为确实是适用了某些“规定”，但这种“规定”既不是法律、法规、规章或相关政策，也不是规章以下的规范性文件；第五，行政行为适用了没有相应法律、法规、规章以及相关政策为依据或与法律、法规、规章以及相关政策精神相冲突的规章以下的规范性文件。
对于第五种情况，要具体案件具体分析。如果这种规范性文件没有相应的法律、法规、规章以及相关政策为依据，但行政机关根据基层行政管理工作的实际需要或国家利益、公共利益的需要制定的。这种规范性文件确有一定的合理性和必要性，而且与法律、法规、规章以及相关政策精神也不冲突，那就不宜认定为没有依据。
例如，在河道中取沙，一般情况下对疏通河道是有利的。但如果不分季节、不分地点地滥挖滥取，就可能影响河道的畅通和防洪工作。但对于特定地段河道的取沙季节和地点的确定，法律、法规以及规章不太可能作出规定，只能由当地的规范性文件加以确定。行政机关适用这种规范性文件作出的行政行为，就不能认定为没有依据。
严格来说，不具有行政主体资格的主体所作的行政行为和没有依据的行政行为，并不是法律意义上的行政行为，当事人有权不予理会或者“抗命不遵”。但对于相对人而言，采取“私力救济”或者直接行使“抵抗权”可能存在两方面风险：一是将直接面临一定的物理强制手段，二是可能将有行政主体资格的主体误认为无行政主体资格主体。通过行政诉讼方式来确认无效，是一种有效维护自身权益的较好方式。
