对于这种特殊情形，并不采取“谁行为、谁为被告”规则，而是根据“职权要素规则”确定被告。即由继续行使其职权的行政机关为被告，即以食品药品监督管理局为被告。这一规则，看似对食品药品管理局不公，但从实际出发，如果此案中发现被诉行政处罚决定程序违法，判决撤销，同时判决重作的话，如果以工商行政管理局为被告，则工商行政管理局已无此项职能无法重作，而以食品药品监督管理局为被告，则能较好解决此矛盾。
在考虑行政诉讼被告的行为要素时，需要明确以下几点
一是需要和行为实施者加以区分。行政行为是一个法律概念，就概念本身而言，包含三个层次，一是事实性，即事实上的实施行为，具有事实上的意义，二是行政性，即是一定的行政管理行为，三是法律性，即是基于法定的职权和法定目的，能够产生一定法律后果。这三个方面统一构成行政行为本身，行政行为是这三方面的集成，但并不能说行政行为就是这三方面中的某一方面。比如某一行为的实施主体并不当然能够成为行政诉讼的被告，因为实施主体仅具有事实上的意义，并不具有法律上的意义，而行政诉讼被告具有明显的法律上的特征，而不仅仅是行为的实施者。有些行为以自己名义实施，但实施者并不具有法律上的权利能力，比如临时机构，没有法律法规授权的行政机关的工作部门、工作机构、内设机构，等等。
二是需要注意区分可能的被告与实际的被告。对于一些特殊的行政行为，具有被告资格可能性的主体往往有多个，需要严格区分，根据法律的规定和原理认真地在可能成为被告的主体中确定实际的行政诉讼的被告。如经批准行政行为，涉及两个主体，一个是作出行政行为的名义主体，一个是批准机关。又如经过行政复议的行政行为，亦涉及两个主体，一个是作出原行政行为的机关，一个是复议机关。
