行政协议的效力状态，直接影响协议当事人之间的法律关系以及相关主张能否成立。行政协议当事人因协议订立、履行等发生争议后，无论当事人是否对行政协议的效力提出主张，人民法院均应当对行政协议是否具有效力依法进行审查并作出认定。行政协议的效力状态主要有未生效、有效、无效、效力已解除等情形，不同的效力状态决定当事人可以提出的诉讼请求类型。以协议相对人请求解除行政协议并追究违约责任为例，该诉讼请求的成立，必须建立在行政协议已生效且具有效力的前提之上。
对于行政协议无效的，其法律效果等同于协议当事人之间的法律关系回归至未订立行政协议之前的状态，不存在协议解除以及追究违约责任的可能，人民法院应当认定协议当事人现有的法律关系以及各自履行的义务，根据双方当事人对协议无效以及相关行为的过错情况，判令相关当事人采取相应措施或承担相应责任，以恢复至协议未订立之前的状态。
协议相对人就土地出让合同以及土地置换协议分别提出相应的诉讼请求，一、二审法院对土地置换协议的效力认定结论不同，二者对协议相对人诉讼请求是否予以支持的情况自然也有所不同。
关于行政协议效力的审查，应当严格遵循合法性审查原则，从程序要求与实体要求两个方面进行审查。从行政行为角度出发，不具有合法性的行政行为，除程序轻微违法且对协议相对人权利不产生实际影响或否定协议效力将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害等法定情形外，其效力通常都应当予以否定。形式上，前述合法性判断标准与民事合同违法而被认定无效的标准有所区别，后者的标准为违反强制性法律规范中的效力性规定，而在实践中对何为效力性规定仍存在较大分歧。
关于法律行为的无效标准，无论是民事行为抑或行政行为，所蕴含的法律精神均应当是相同的，即该行为不属于法律保护的对象，依法不应当作出，即使作出也不应当发生效力。对于这类行为的认定，有较为直观的判断标准，主要表现为：违反相关法律规定、对协议当事人之外的其他合法权益造成损害。这里的合法权益包括特定主体如国家、集体或第三人等享有的合法权益，以及公共管理秩序等公序良俗。
以本案《土地置换协议》为例，该协议系在双方当事人难以继续履行涉案《土地出让合同》情形下所采取的补救措施，其目的在于替代涉案《土地出让合同》，其所约定的内容亦指向国有土地使用权的转让。《土地置换协议》的性质为国有土地使用权的出让合同。国有土地使用权出让合同的签订，应当符合法定条件、遵循法定程序，包括：经有批准权的人民政府批准，通过土地出让的招拍挂程序后，由土地管理部门和土地使用者签订。《土地置换协议》的签订，直接通过置换的方式将土地予以出让，未经法定的招拍挂程序，显然不符合法定要求，违反了法律的强制性规定。该协议的签订，若肯定其效力，将导致土地出让的法定程序被规避，损害国有土地出让管理秩序，对所涉土地具有获得意向的主体也因此丧失通过招拍挂程序参与公平竞争的权利。《土地置换协议》属于无效协议。
关于涉案《土地出让合同》，尽管人民法院均未否定其效力，但该合同有关“毛地”出让的相关约定是否具有效力仍值得探讨。我国国有土地出让应当“净地”出让，禁止“毛地”出让。对于“净地”出让方式，协议相对人可以通过实际占有实现事实交付，以及颁发国有土地使用权证实现法律交付。由于存在部分“毛地”出让，导致事实交付与法律交付不对应的情形出现。也正因如此，导致《土地出让合同》的双方当事人对所涉“毛地”是否实际出让存在较大争议。《土地出让合同》有关“毛地”出让约定的效力亦应当予以否定，才能将合同当事人之间的法律关系与相关法律规定有效对应。
