公共利益优先是公法上的一个基本原则，也是行政法制度的基本价值观，它是一种利益衡量标准。公共利益作为一种共同体利益及公众利益，是一个与私人利益相对应的范畴。一般来说，其在利益总量上大于个体利益，这里的总量并非机械的累加，其在影响的深度与广度上也非个体利益所能比拟。基于以上因素，公益优先理念以公益和私益的冲突为前提，以利益衡量的理性选择为根据。
现代社会中的公民需要的不仅仅是国家安全、社会秩序良好，他们对国家政府提供的公共产品也提出了更多更高的要求，社会福利便是人们需要的新公共产品之一。而对政府提供公共产品功能的升级要求是行政协议中权力因素存在的根源。如何处理好行政协议中提供更多更好的公共产品职能的实现和协议双方当事人共同约定的履行之间出现的隔阂甚至是冲突，是行政协议制度中一个尤为重要的任务。
以合意性为角度，起源于私法领域的契约精神要求合同双方信守合同约定；而以行政性为立场，公共利益的实现高于合同之约定的遵守。如何处理它们之间的矛盾是我们无法回避的难题。近现代社会根据社会契约论，认为政府的一切权力都是来源于公民，公民与政府之间达成部分权力让渡协议，政府以为公民提供公共产品为条件来享有公民让渡出来的权力。因此，公共机关与私人的行为具有不同的性质和目的，需要给予不同的法律对待。对政府特权的承认意味着对由政府所代表和维护的社会共同利益的承认，政府享有一定特权是维护社会共同利益必不可少的手段。
法律不仅允许政府拥有这样的权力，而且将其明确规定为政府的义务。为确保行政协议所预期的特定的行政目标实现，保障行政机关导引行政协议的缔结和履行向着其所期望的方向发展，授予行政机关以单方变更协议等特权是必要的。从更广的角度来看，这也是出于潜意识中对私人能否实际履行协议的某种程度的不信任。在民事合同中个人利益与个人利益的博弈，是以意思自治为前提，且这种博弈只涉及合同双方的极少数个人。而在行政协议中牵涉的是公共利益和个人利益的协调或是对抗，这种协调或是对抗将涉及到社会的整体利益。所以在对待这两种不同的合同中对私人的不信任，显然牵涉到公共利益的行政协议会采取更加严格谨慎的态度。这种潜意识里的不信任导致了公共利益优先原则的演化，也构成了行政协议单方变更权的另一项法理基础。
