裁判规则
判决的内容是概括性的履职判决，政府所作的关于执行该判决的处理意见函与生效判决所确定的内容并不一致，且对行政相对人的权利产生了实际影响，应认定为独立于生效判决的新的行政行为，具有可诉性。若仅仅基于函的名称，就简单认定函是对生效判决的执行，不仅可能导致利害关系人的权利受损而得不到救济，还有可能导致行政机关权力的滥用。
基本案情
原告孙某某诉称：其使用的宅基地系2005年与孙某强调换后所得，一直居住至2016年3月被拆迁，在拆迁改造过程中，中原区三十里铺片区改造指挥部就原告居住的宅基地与孙某强签订了拆迁补偿安置协议。原告孙某某提起行政诉讼，请求确认中原区三十里铺片区改造指挥部就原告居住的宅基地与孙某强签订的拆迁补偿安置协议无效，该协议经法院判决确认无效。后原告提起诉讼，要求被告中原区人民政府针对该宅基地与其签订拆迁补偿安置协议，（2018）豫71行初1209号行政判决书（以下简称1209号判决）判决被告对原告拆迁安置补偿事宜作出处理。被告依此作出了《关于执行（2018）豫71行初1209号判决对孙某某安置补偿事宜的处理意见函》（以下简称《函》），《函》称涉案001397号宅基地的原使用权人是孙某强，1991年3月孙某强申请换证，001397号宅基证已被中原区国土局认定作废，故该宅院不能按有证宅基院进行安置，鉴于原告在该宅院建房居住的事实，同意与其签订房屋附属物补偿协议。原告认为，《函》使其合法权益继续处于严重受损状态。诉讼请求：（1）确认《函》无效；（2）被告按照中原区三十里铺片区拆迁补偿安置方案的内容，立即与原告签订补偿原告564平方米安置补偿房屋及其过渡费以及相应拆迁补偿款项的拆迁补偿安置协议。
被告中原区人民政府辩称：第一，原告诉请第一项不属于行政诉讼受案范围。原告曾就001397号宅基地证所属宅院安置事宜提起行政诉讼，法院作出1209号判决，《函》是被告为执行生效判决所作，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第一条第二款第七项的规定，行政机关根据生效裁判作出的执行行为，不属于行政诉讼的受案范围，且原告诉请第二项属于重复起诉。第二，原告家庭已经得到安置补偿，依法不能再享有第二处有证宅基地安置补偿。第三，原告要求对涉案的001397号宅院进行安置补偿没有合法依据，请求驳回原告的起诉。
法院经审理查明：孙某某与孙某强均系郑州市中原区须水镇石庙村村民，1988年，两家通过宅基地互换，孙某强取得了孙某某弟弟孙某敏的新分宅基地，孙某敏在其和孙某某原来的宅基地上继续居住，孙某某则取得孙某强的中集建（91）字第001397号宅基地的使用权及地上房屋6间，2005年孙某某对其中的3间进行翻建。2016年，郑州市中原区人民政府对石庙村进行拆迁，先后与孙某强、孙某敏就互换后的宅基地及其附属物签订了拆迁补偿安置协议，并于2017年1月10日就互换后孙某某实际使用的涉案宅院上的部分房屋及附属物与孙某强签订了拆迁补偿安置协议，后该协议被法院判决确认无效。2018年11月19日，孙某某提起诉讼，要求中原区人民政府与其签订拆迁补偿安置协议，法院作出1209号判决，判决郑州市中原区人民政府对孙某某拆迁安置补偿事宜作出处理。郑州市中原区人民政府依此作出《函》，称涉案001397号宅基地于1991年3月经孙某强申请换证为94-022666号，001397号宅基证被中原区国土局认定为此证作废，故不能按照有证宅基院进行安置补偿，鉴于孙某某在涉案宅基地上有建房的事实，同意与其签订房屋附属物补偿协议。2019年3月6日，孙某某再次诉至法院，请求判决：（1）确认《函》无效；（2）判令中原区人民政府与孙某某签订拆迁补偿安置协议。
裁判结果
郑州铁路运输中级法院于2019年7月15日作出（2019）豫71行初173号行政裁定：驳回原告孙某某的起诉。
宣判后，孙某某不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2019年11月20日作出（2019）豫行终3073号行政裁定：撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初173号行政裁定；指令郑州铁路运输中级法院继续审理。
法院评论
可诉性是贯穿于行政行为与行政诉讼的一条红线，它使公民行政诉权的行使与法院对行政权的司法审查成为可能，因此，行政机关作出的行为是否可诉的问题就显得尤为重要。尽管《行政诉讼法》及其司法解释对可诉的行政行为与不可诉的行政行为均分别作了列举式的规定，但在行政审判实践中，行政行为的可诉性问题，往往仍然成为案件争执的焦点。
一、关于概括性履职判决
《行政诉讼法司法解释》规定：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。判决被告针对原告的请求重新作出处理即本文所称的概括性履职判决。概括性履职判决的存在是为了督促行政机关依法履行职责，使行政法律关系中的具体问题得到全面解决，公共利益和个人利益得到切实保护。其适用的前提是尚需被告调查或者裁量，这也意味着判决作出后，行政机关的执行仍存在着裁量空间。本案中，《函》所依据的判决书的主文是：被告中原区人民政府于本判决生效之日起一个月内对孙某某拆迁安置补偿事宜作出处理。该判项内容对于如何处理、怎样处理表述不明确、不具体，属于概括性的履职判决。
二、关于本案《函》的可诉性
《函》是郑州市中原区人民政府依据1209号判决所作出的，其是否属于《行政诉讼法司法解释》中所规定的不可诉的执行行为，存在两种意见。第一种意见认为，由于1209号判决主文不明确、不具体，属概括性履职判决，因此中原区人民政府只要在上述判决生效之日起1个月内对孙某某拆迁安置补偿事宜作出处理，就是对判决的执行，《函》的内容并未违反上述判决，没有超出判决范围，因此属于不可诉的行政行为。第二种意见认为，《函》的具体内容对孙某某的权利作出了新的具体限制，该具体限制并未在1209号判决主文中体现，超出了其所依据的判决的内容，应视为独立于生效判决之外的新的具体行政行为，具有可诉性。笔者同意第二种意见。行政机关根据人民法院生效裁判作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，但并非行政机关根据人民法院生效裁判作出的所有行为都是执行行为，在生效判决属于概括性履职判决的前提下，行政机关依判决作出的具有新的具体内容的行政行为，具有可诉性。第一，执行行为应当忠于生效判决。1209号判决内容是郑州市中原区人民政府对孙某某拆迁安置补偿事宜作出的处理，《函》的具体内容是仅就该宅基证所对应的宅基地上的房屋附属物与孙某某签订补偿协议，并非前述判决意志的体现，而是郑州市中原区人民政府基于自己的意志作出的，不符合执行行为的特征。第二，执行行为是对生效判决所确定的法律关系的履行，其本身并不能形成或改变法律关系。1209号判决确定了郑州市中原区人民政府与孙某某之间存在房屋拆迁安置补偿法律关系，《函》确定了对孙某某的涉案宅基地不再进行安置补偿，是对孙某某基于上述房屋拆迁安置补偿法律关系所享有的权利作出的新的限制，该内容并非生效判决所确定的法律关系的内容，而是一个新的具体行政行为。第三，无救济则无权利，在法治原则下，所有可能侵害利害关系人的行政行为都应当设定相应的救济途径，因此，是否具有法定救济途径应当作为可诉性判断的补强标准。孙某某通过起诉欲保护的是对涉案宅基地享受安置补偿的权利，《函》的内容影响了孙某某的上述权利，假如仅根据《函》是依据法院概括性履职判决作出的就将其认定为执行行为，则由于执行行为本身具有司法性的色彩，孙某某对该项权利将无法得到救济。因此，从权利救济角度，《函》具有可诉性。
三、关于重复起诉
禁止重复起诉原则即一事不再理原则，源自民事诉讼中的既判力理论，即为了维护生效裁判的稳定性和权威性，对于已经裁判并发生法律效力的案件，当事人的诉权已经行使，不得再行提起诉讼。根据《行政诉讼法司法解释》的规定，只要前后两诉的当事人、诉讼标的、诉讼请求任一项内容不相同，就不构成重复起诉。孙某某在前诉中的诉讼请求是：依法判决中原区政府按照拆迁补偿安置方案第四条第二款的规定，按照合法有效宅基地使用证三倍面积以及独生子女奖励110平方米标准履行安置补偿职责，而本案的诉讼请求是：确认《函》无效和中原区人民政府与孙某某签订拆迁补偿安置协议。前后两诉的诉讼请求并不相同，不构成重复起诉。
四、关于请求签订协议诉求的合理性
行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。因此，行政协议具有合意性，不属于行政机关具有的法定作为义务，能够积极履行而未履行的不作为行为，其签订需要行政机关与行政相对人的双方意思表示一致。孙某某关于中原区政府与孙某某签订拆迁补偿安置协议的请求属于行政协议，在行政机关没有与孙某某签订行政协议意愿的情况下，人民法院若依请求判令当事人签订该行政协议，则有违平等自愿原则。因此，人民法院最终生效判决驳回了孙某某关于中原区人民政府与孙某某签订拆迁补偿安置协议的请求。
