法律明确规定承包期内发包人不得调整承包地,解决人地关系的矛盾,可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行调整。考虑到实践中的特殊情形,法律对个别调整作出严格限制:
1.只有在特殊情形下才可对承包地进行调整
主要包括以下几种特殊情形:(1)部分农户因自然灾害严重毁损承包地的;(2)部分农户的土地被征收或用于乡村公共设施和公共事业的建设,丧失土地的农户不愿意“农转非”,不要征地补偿等费用,要求继续承包土地的;(3)人地矛盾突出的,如因出生、婚嫁、户迁移等原因导致人口变化较大,新增人口较多,而土地较少情形严重,又无其他生活来源的情况。
特殊情形必须严格依法解释,而不是由发包方随意自行解释。如不属于法定的特殊情形,不应当采取调整承包地的方法,而主要应当通过土地流转、发展第二产业和第三产业等途径,通过市场调节的方法解决问题。
2.调整的范围只限于特定的农户之间的个别调整
不能以出现特殊情形为借口,在更大范围内进行大规模的调整。仅是有特定的农户出现法定可以调整的情形时,调整范围也就限于该若干农户之间,其他的农户不得任意调整。
3.允许调整的对象仅限于耕地和草地并不包括林地
林地的承包经营与耕地、草地相比,具有特殊性。林业生产的周期长、收益慢、风险大、承包期限也更长。稳定林地承包经营权,有利于调动承包方植树造林的积极性,防止乱砍滥伐,保护生态环境。同时,从功能上来说,林地也不同于耕地,一般不具有保障承包方基本生活的功能。如果对林地进行调整,不仅承包方难以获得回报,还会导致环境资源的破坏。由此,基于林地建设需要长期投入的特点,即使出现特殊情形,也不能对所承包的林地进行调整。
4.个别调整需要遵循法定的程序
需要调整的,首先必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,然后报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准,未经法定程序,不得调整。
合同约定不得调整的须依照约定处理。允许调整承包合同只是例外情形。为使承包方能放心大胆地经营土地,在土地上进行长期投入,更好地管理和利用所承包的土地,发包方往往与承包方明确约定承包方所承包的土地不得调整。如果承包合同明确约定不得调整承包地,即使出现法律所规定的特殊情形,也不得予以调整,这是尊重双方意愿的体现,也有利于承包关系的长期稳定。如果发包方与承包方自愿协商重新调整,应视为对承包合同的变更,依照变更后的合同约定处理。
土地承包经营权受法律保护任何人不得随意侵占
基本案情
原被告均系某市某村村民。1998年10月,原告之夫与原某村经济合作社签订《某市农村土地承包合同》一份,取得了共计20.93亩土地的承包经营使用权,承包期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止,并依法取得某市人民政府颁发的该省农村集体土地承包权证一本。
1999年6月,原告之夫去世,户主变更为原告。2002年,被告开始经营管理登记在原告户名下的案涉田地至今。《某市种粮农户补贴情况调查表》上记载原告户耕地面积为20.93亩,并按该20.93亩承包经营土地面积将种粮补贴款发放给原告。
原告要求被告立即退还侵占原告的承包农田,被告认为其没有侵占。被告是根据相关政策和组里决议经营管理了案涉土地。案涉土地承包经营权系合法取得,不存在侵占原告农田的事实。
法院审理
本案中,原告享有土地承包经营权,在承包期内发包方不得调整承包土地,被告经营管理原告农田之事实行为,鉴于被告无法定的事实和理由占用了原告的案涉承包地15年之久,其行为构成侵权,侵犯了原告承包经营权,故应依法承担相应的停止侵害、返还原物、赔偿损失等民事法律责任。
在承包期内,如果没有特殊原因,发包人不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按其约定。本案中根本不存在《农村土地承包法》所规定的可以调整承包地的特殊情形,更不存在民主程序。被告所抗辩的小调整没有事实依据和法律依据。
在相当长的时期内,土地不仅是农民的基本生产资料,而且是农民最主要的生活保障。对承包土地的频繁调整,不利于土地承包关系的稳定;不利于农民对土地的长期投入,容易造成短期效应,导致对土地生产力的破坏。《农村土地承包法》在法律中明确规定发包人在承包期内不得随意调整承包地,维护了土地承包关系的长期稳定。
