权属未厘清颁发国有土地使用权证案

权属未厘清颁发国有土地使用权证案

基本案情

2011年9月，甲县乙镇丙村因与乙镇中心小学(于2007年迁出)间的用地纠纷，到甲县国土资源局信访。县国土资源局就中心小学闲置校舍所涉6319㎡土地权属争议做出信访事项调查意见告知书。丙村不服，向市国土资源局申请复查。市国土资源局于同年11月撤销了县国土资源局的信访告知书，并建议丙村向县政府申请启动土地权属争议行政处理程序，依规定向负责处理的县国土资源局提出申请。

2012年5月，在丙村尚未提出确权申请的情况下，县政府便做出国有土地使用权登记，将争议土地登记为国有土地。同年10月，丙村村委会向市政府申请行政复议，要求撤销县政府的国有土地使用权登记。

经查，乙镇中心小学占地6319㎡。1988年，中心小学就其中的4758㎡土地曾向甲县政府提出过登记申请，但未登记发证。后因中心小学和丙村对该宗地的权属发生争议，双方于2011年8月签订了土地置换协议，约定将中心小学所有的位于校园西边的500㎡土地和丙村所有校园东边的1321㎡土地进行置换。

行政复议期间，县政府根据中心小学的申请，撤销了上述国有土地使用权证。但丙村认为，县政府行为明显不当，法律文书也不规范，没有依法认定争议主体和争议事实、理由，不同意和解，坚决要求做出复议决定。为此，市政府做出复议决定，撤销了县政府为中心小学颁发国有土地使用权证的行为。

县政府颁证的事实不清，证据不充分。根据中心小学1988年提交的土地登记审批表，该4758㎡土地的所有权性质为“国有”，权属来源为“划拨”。该案中，没有县级以上政府对4758㎡土地的批准文件，该宗地不存在划拨的情形。2007年，学校迁移后至今，双方一直为该宗地的所有权进行长期的争执。其中，1982年国家建设征用土地条例实施前，中心小学实际使用丙村多少集体土地，后来又扩建了多少土地，到现在都没有查清。

县政府将校园东边的1321㎡土地登记为国有也没有证据。中心小学与丙村于2011年约定将丙村约1321㎡的土地确权登记给中心小学。这份协议虽是双方自愿协商的结果，但是集体所有的土地只有经过法定征收程序后才能转为国有土地，双方之间置换土地的协议不能改变土地的所有权性质。因此，仅以这份协议作为土地登记的证据明显不足。

县政府颁证的行政程序违法。丙村认为土地存在纠纷,向该县国土资源局提出信访请求,并向该市国土资源局申请复查,市国土资源局依法撤销了该县国土资源局的信访答复意见,并明确告知丙村向县政府申请启动对涉案土地的权属争议行政处理程序。县政府在接到市国土资源局的复查意见书后,明知该宗土地权属存在争议,仍为中心小学颁发国有土地使用权证,违反了“土地权属有争议的,不予登记”的规定。

审查此类历史久远的土地所有权争议案件，应根据确认土地所有权和使用权的若干规定的要求，先查清事实，再以现行的土地管理法为依据进行裁决。该案中，县政府无法提供所登记土地的权属来源和四至面积证据，可见其具体行政行为认定事实不清，证据不足；且县政府职能部门的上级机关已明确该土地存在权属争议，应当启动土地争议法定处理程序，并向县政府抄送了复核意见书。县政府却直接登记发证，应当认定其为违反法定程序。

办理此类案件要通过实地核实和听证，在分清是非的前提下进行调解。同时，行政复议调解讲究效率。该案中县政府希望丙村自愿撤回行政复议申请，但其先后两次分别做出土地登记注销通知书和撤销土地登记决定书，都没有如实叙述违法事实，也没有抄送申请人，导致申请人不愿撤回行政复议申请。鉴于此，行政复议机关对此类案件必须依法做出复议决定。