张某某与某某市某某区人民政府房屋征收补偿协议二审

律师观点分析

上诉人（一审原告）张某某，男。

委托代理人陈某某（系张某某之妻）。

委托代理人吴多多，安徽国恒律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）某某市某某区人民政府。

法定代表人张某某，该区区长。

委托代理人刘某某，该区司法局工作人员。

委托代理人王某，该区人民政府法律顾问。

被上诉人（一审第三人）陈某芳，女。

被上诉人（一审第三人）张某雷，男。

被上诉人（一审第三人）张某雨。

上诉人张某某因诉某某市某某区人民政府（简称某某区政府）房屋征收补偿协议一案，不服安徽省某某市中级人民法院（2018）皖12行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

张某某向一审法院起诉称，请求：1、依法确认某某区政府与陈某芳签订的NO.0007022号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张某雷签订的NO.0007021号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张某雨签订的NO.0007020《国有土地上房屋征收补偿协议》无效，并依法判令某某区政府按照法定程序分别与张某某、陈某芳、张某雷、张某雨重新签订国有土地上房屋征收补偿协议。

一审法院认为，关于某某区政府和张某雨、张某雷签订的NO.0007020号、NO.0007021号房屋征收补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，张某某提起诉讼时并未提交能够证明其与NO.0007020号、NO.0007021号房屋征收补偿协议有利害关系的证据，且经庭审后安徽吉韵房地产估价咨询有限公司在某某市惠颍公证处的全程公证下对涉案房屋面积进行的复核，XX招待所的面积系包含在某某区政府与陈某芳签订的NO.0007022号房屋征收补偿协议之中，涉案房屋的面积不存在少量现象。故张某某与NO.0007020、NO.0007021号房屋征收补偿协议无利害关系，其对这两份房屋征收补偿协议提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，依法应予驳回。关于某某区政府和陈某芳签订的NO.0007022号房屋征收补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，某某区政府具有签订涉案房屋征收补偿协议的行政主体资格。且涉案房屋已经因旧城区改建（拆违拆旧）项目被依法征收，故该协议不存在没有依据等重大且明显违法情形。张某某诉请确认该协议无效不符合行政诉讼法第七十五条的规定。因行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，故对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案征收补偿协议系陈某芳本人所签，张某某也作为陈某芳的委托代理人在该协议上签名，表示了对该协议的认可。整个征收过程中陈某芳、张某某并未提出任何异议。故该协议的签订应系陈某芳真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，张某某诉请确认该协议无效不符合合同法第五十二条的规定。综上，张某某的诉请不属于对该协议是否应当确认无效的情形，而属于是否应予撤销的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道起诉期限之日起最长不得超过一年。2016年5月14日，张某某作为陈某芳的委托代理人在陈某芳与某某区政府签订的NO.0007022号房屋征收补偿协议上签名，其当日就已经知道该协议的存在，却直至2018年4月9日才提起诉讼已超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，对其起诉依法应予驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定驳回张某某的起诉。

张某某上诉称，1、本案三份协议所涉房屋系其与妻子及第三人共同共有，征收过程中某某区政府也将其妻子陈某某登记为被征收人，其就本案房屋征收补偿纠纷于2016年10月12日以陈某某名义向法院起诉，2018年1月31日，一审法院以陈某某不具有权利主体资格为由裁定驳回起诉。因该案件被耽误的时间依法属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，故其于2018年4月9日起诉未超过法定起诉期限。2、其自始不知晓本案被征收房屋具体总面积，某某区政府在摸底、调查过程中亦未让其对房产面积进行签字确认，其代陈某芳签订的NO.0007022号补偿协议中亦未涉及“XX招待所”等字样，仅凭该协议其无法知晓合法权益已因该协议被侵犯。一审裁定以其于2016年5月14日即知道本案协议存在，并以该日作为本案起诉期限计算起始点缺乏事实和法律依据。3、本案系行政协议纠纷，某某区政府依法应对本案有关协议所认定的基本事实依据和法律依据承担举证责任，一审裁定认定其提起诉讼时未能提交证明其与本案NO.0007020、NO.0007021号征收补偿协议有利害关系的证据，系举证责任分配错误。4、涉案征收决定是否合法是本案协议是否合法有效的前提，涉案房屋所涉土地系集体土地，某某区政府未提交该地块依法办理农用地转用的审批手续材料，直接以国有土地名义实施征收严重违法，本案三份协议的存在均没有依据，依法应确认无效，一审裁定认定因案涉区域的旧城区改建（拆违拆旧）项目被依法征收缺乏事实和法律依据。5、本案房屋所涉土地系其一大户的宅基地，地上房屋大部分产权证登记的产权人是其父亲张桂山，其父亲去世后，该家庭未就张桂山的遗产及该家庭成员的财产依法进行分割，该未分割的财产属于其与第三人的共同财产，某某区政府针对该尚未分割的房产排除其，而与其余三个产权人分别签订本案三份协议，缺乏法律依据。该三份协议均侵犯了其合法财产权益，其与本案三份协议均具有法律上的利害关系。6、在本案一审诉讼过程中，其母亲陈某芳出具权利声明，表示将NO.0007022号协议中所涉及的595.2平方米房屋相对应的补偿价值给其及其妻子，系出于化解家庭矛盾的考虑，该权利声明系本案协议签订后形成，依法不能作为证明行政行为合法有效的依据使用。7、一审法院对本案有关协议的效力、征收行为的合法性等进行了实体审理，其实体审理的内容与程序裁判的结果不符合法律规定，同时变相否定了其实体权益存在。8、本案三份协议应确认无效，即便如一审法院所认定的其诉请不符合请求确认无效的情形，依法亦应向其释明，由其决定是否变更诉讼请求。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

某某区政府、陈某芳、张某雷、张某雨未向本院提交书面答辩意见。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”根据该条规定，确认无效诉讼是否转为撤销诉讼，应由人民法院向原告释明，由原告选择。本案中，张某某一审的诉讼请求为确认某某区政府与陈某芳、张某雨、张某雷分别签订的房屋征收补偿协议无效，一审法院在未向张某某释明的情况下，以张某某请求撤销涉案协议超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉，明显不符合上述法律规定。

综上，一审裁定驳回起诉不当，本院依法应予撤销。张某某的该项上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销安徽省某某市中级人民法院（2018）皖12行初90号行政裁定；

二、本案指令安徽省某某市中级人民法院继续审理。