刘建民律师
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从对违章建筑的拆除看政府违法行政的法律责任

作者:刘建民时间:2017年05月17日分类:律师随笔浏览:230次

案情]

  2000年村民费某承包了村果园一处,未经批准擅自修建临时房屋二间,用作看果园的临时住所。2012年因某大型企业通管道经过费某的果园,乡政府村镇建设办公室给费某下达了责令限期拆除违法行为通知书,以费某未经批准擅自乱搭乱建为由,责令限期拆除临时住所。在指定期限内,费某未履行。乡政府即组织有关部门对房屋进行了强制拆除。费某对乡政府的强制拆除行为不服,向人民法院提起行政诉讼,请求确认强制拆除行为违法,并提出赔偿请求。

  [分歧]

  该案系政府以违法行为应对公民的违法行为。这种做法“短、平、快”,能迅速地制裁和震慑违法行为,收效明显,可是这种行为明显不符合现代依法行政的法治要求。以行政违法对待相对人的违法,政府应承担什么样的法律责任?对此问题有三种观点:

  第一种观点认为,乡政府行政违法应当承担赔偿责任。行政机关应当依法行政,行政机关的具体行政行为违法,对违法的行政行为造成的损害应当赔偿。

  第二种观点认为,对违法建房行为不予赔偿,应驳回诉讼请求。虽然乡政府违反法定程序,滥用职权,但由于原告的房屋系违法建筑,而法律只保护公民的合法权益,不保护其非法利益,因此,应当判决驳回原告要求赔偿的诉讼请求。

  第三种观点认为,行政机关应当对原告进行部分赔偿。如果允许政府以“违法”行政来制裁“违法”行为,必然导致强权政府,不利于监督政府依法行政和保护公民的合法权益。

  [分析]

  笔者认为第三种观点充分运用了利益衡量的方法和信赖利益保护原则,既符合保护合法权益制裁违法行为的法律原则,又在监督依法行政和支持行政效率方面找到一个平衡点。

  (一)人民法院审理行政案件对具体行政行为的合法性进行审查。

  行政诉讼法确立的合法性审查原则表明,行政审判是一种外部的、间接的、控制性、监督性的权力。它的审查对象是行政行为的合法性,并非仅原告的诉讼请求。行政诉讼审查结果仅仅是评价和决定是否维护或撤销被诉行政行为,不能代替行政机关作出一个新的具体行政行为。因此,司法审查的尺度是有限的,不能深入矛盾纠纷发生的根源去解决问题,不能直接根本性地解决行政争议,只能间接地发生作用。

  本案中,乡政府违反法定程序,滥用职权,直接将原告建筑物拆除,其具体行政行为是明显违法的。法院对该行为的司法评价,是根据《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规从职权、程序、事实、适用法律等方面作出的合法性评价。但需要说明的是,确认具体行政行为违法,并不等于行政相对人要求赔偿损失的诉讼请求就一定会得到支持和满足。

  (二)国家赔偿法确定的行政赔偿采用的是行政行为“违法”与侵害对象“合法”的双重标准。

  《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见,行政赔偿采取的是行政行为“违法”与公民、法人或其他组织权益“合法”的双重标准,只有在这两个条件兼备的情况下,才可以得到国家赔偿。国家赔偿范围这样界定体现了以下精神:第一,保护合法权益,制裁违法行为的原则。第二,国家责任最小化。第三,行政行为违法不是国家赔偿的惟一标准。

  该案中,如果乡政府严格按行政处罚法规定的程序,可能相对人在行政程序中会自动拆除,有些物料可再利用,实现利益最大化。因此,根据行政执法的适当性、必要性和均衡性原则,考虑乡政府“违法”行政的前提条件,让乡政府在拆除后可再利用物料的价值范围内赔偿是完全必要的。

  (三)用利益衡量的方法和信赖保护原则来审视该案。

  利益衡量理论平衡了行政权力和公民权利,既考虑赋予行政机关权力,同时在行政权力运行出现差错时,给相对人以救济。因此,以“违法”行政应对“违法”行为而不赔偿是不合适的,显然不利于维护法律的权威性,但是如果完全赔偿,也会放纵违法,损害国家利益和社会公共利益。应当在监督合法性和支持行政效率之间,在政府“违法”和公民“违法”之间,寻求平衡点。反映在该案上,不是监督合法性与支持行政效率的衡量,而是全部赔偿、不予赔偿、适当赔偿是否体现了既监督行政机关依法行政又保护公民合法权益的衡量,是合法性原则与合理性原则和比例原则的衡量。

  该案中,当事人的违法行为在先,乡政府的处罚“违法”在后,与信赖利益保护原则的排序正好相反,所以不能完全用信赖利益保护原理解释本案。但是,在已经确认乡政府“违法”行政的前提下,完全不予赔偿,意味着“违法”却不用付出任何经济代价,不符合公众的一般价值观和认同感,也会贬低政府形象和公信力,有悖现代法治程序公正的理念。信赖利益保护原理也可以解释为何要在当事人房屋拆除后的可再利用物料的价值范围内进行赔偿。因为乡政府完全可以避免采用简单粗暴的激烈执法手段实现执法目的,同时应当避免当事人的财产损失扩大。因此,对当事人这部分利益的保护,同样是出于对政府权威的维护和对政府的信赖。

  (四)行政诉讼在行政争议解决机制中的定位。

  我国是中国特色的社会主义法治国家,法律是人民意志的集中体现,国家利益和人民利益在本质上是一致的。同时,行政权和司法权均属于公权力的范畴,行政机关和人民法院也都是为人民服务的国家机关,其价值取向也是一致的。行政诉讼作为对行政机关进行外部司法监督的法律制度,其通过对具体行政行为进行合法性审查并作出法律评价,来监督和支持行政机关依法高效行使行政职权,同时积极保护行政相对人的合法权益,这对促进“官民和谐”,维护国家长治久安具有非常重要的现实意义。

  本案中,乡政府如果按照行政法律法规规定的程序和权限处置的话,完全可以避免矛盾升级,不致“授人以柄”而进行赔偿。因此,要深入推进社会法治化进程,建设法治政府,行政机关应当转变衙门作风和强权观念,严格依法行使职权,只有依法行政,才能实现社会的和谐稳定发展。

刘建民律师,法律本科,2004年加入北京市才良律师事务所,曾在某大型国有公司从事机械工程师、经济管理工作,1997年取得... 查看详细 >>
  • 执业地区:北京-西城区
  • 执业单位:北京市才良律师事务所
  • 执业证号:11101199810265968
  • 擅长领域:公司法、拆迁安置、合同纠纷、房产纠纷