厘清职责边界，降低诉讼成本

     ——原告张××、彭××、周××、等诉××县人民政府、××林业局、××人民政府请求履行为原告办理林权变更登记的法定职责一案，笔者是镇人民政府代理律师。

【案情】

1996年3月10日，五原告受让了××镇××村350亩幼林，2009年实行林权改革时，办理了××府林证字（2009）第320200032号林权证，面积为129.88亩，林地使作期限为30年，终止日期为2026年3月10日。2012年3月，五原告与案外人签订了林地、林权转让协议书和补充协议，将上述大部分林权转让给案外人，××林业局根据原告的申请发布了“林权变更登记公告”。××镇××村村民对上述林权提出权属异议后，××镇（原××乡）多次作出书面答复。2016年××村长田村民组、石家寨村民组向××区人民法院起诉请求撤销上述林权证，2016年8月2日××村××组、××村民组以“在诉讼过程中，该案暂无证据证实林权证是否侵害经营权”为由申请撤诉，××人民法院作出（2016）黔0201行初57号行政裁定书准予撤诉。

2016年9月1日，五原告向××人民法院提起行政诉讼，请求判令××县人民政府、××县林业局、××镇人民政府履行为原告办理林权变更登记的法定职责。

【法院审理及判决情况】

贵州省××区人民法院经审理后认为，原告向被告××县林业局提出变更林权登记，被告已经受理原告的申请并开始实施，只是因为有其他利害关系人主张权利，被告××林业局中止了变更登记工作。本案的争议焦点是被告××林业局以权属争议为由，不为原告办理变更登记的理由是否成立。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款、第六条，《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第六条之规定，被告××林业局是林权登记的法定机关，原告诉请要求被告××镇人民政府履行法定职责，但相关法律规定并没有赋予乡级人民政府该项职责，该项请求不予支持。原告认为被告××镇人民政府应当在“公告”上签署意见并盖章，因此××镇人民政府有行政职责的意见，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十二条的规定，为实施林权登记而进行公告，是县级林业行政部门的职责，该“公告”是否需要乡级人民政府同意并盖章，法律法规并没有明文规定，据此认定××镇人民政府有行政职责无法律依据。

原告持有国家机关颁发的林权证，就当然推定其是合法的权利人，其转让相应的权利，登记机关就负有依法登记的职责。法律法规对有权属争议可以不予办理登记的规定，但此种情形应当是在权属争议比较明显的情况下。本案中案外人主张权利几经行政机关、司法机关处理，最终并没有确定案外人对本案原告登记的林权证享有权利，在原告林权证未经法定程序撤销前，其作为权利人的权利必须得到保护。被告××林业局不为原告办理变更登记的理由不成立。

原告诉请要求被告××县人民政府履行法定职责，但在整个诉讼过程中，原告并未提交其向××县人民政府提出请求的事实及相关法律依据，不予支持。

2016年11月30日，××区人民法院作出（2016）黔0201行初104号行政判决，判决被告××县林业局在本判决生效后十日内为原告办理林权变更登记，驳回原告其他诉讼请求。

【案例评析】

××县林业局确实应当履行为原告办理林权证变更登记的法定职责。

根据我国行政管理及行政诉讼方面法律法规的相关规定，申请履行林权变更登记法定职责提起诉讼的要件为：

（一）原告是适格的诉讼主体

    原告持有法定机关颁发的林权证，在其林权证未经法定程序撤销前，其权利应当得到保护，其转让相应的权利，有权向法定的机关即林业行政主管部门提出变更登记申请，诉讼主体适格。

（二）原告申请被告履行法定职责

原告向林业行政主管部门申请后，林业行政主管部门应予受理。虽然，林权证变更登记机关是县级人民政府，但承办机关是林业行政主管部门，原告只需向承办机关提出申请，无需向最终批准机关申请，应由承办机关报最终批准机关。

（三）原告要求履行的职责属于被告法定职责的范围

根据《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》等法律法规的相关规定，办理林权证变更登记的机关系县级以上林业行政主管部门。乡级人民政府无该项职权，无权办理林权变更登记，如勉强为原告办理林权变更登记，实属越权行政，不符合“法无授权不可为”的立法精神。

（四）被告未在法定期限内履行法定职责

林业行政主管部门受理原告的林权证变更登记申请后，未在法定期限内履行该职责，以权属有争议为由不予办理变更登记。然而本案中所谓“权属争议”，几经行政机关、司法机关处理，最终并没有确定案外人对原告申请变更登记的林权证享有权利，承办机关经认真细致审查、核实后，应当依法为原告办理林权证变更登记，不应当拖延。即使原告主张的林权证被依法撤销，完全可以按照法定程序予以处理，维护行政行为一经作出即推定具有公示公信效力的权威。

【法律依据】

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

《中华人民共和国森林法》第三条：森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外。 

全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。 

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

《中华人民共和国森林法实施条例》第五条：集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。

使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。

第六条：改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。

《林木和林地权属登记管理办法》第二条：县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。 林权登记包括初始、变更和注销登记。

第十一条：对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记： 

(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确； 

(二)林权证明材料合法有效； 

(三)无权属争议；

(四)附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。

第十二条：对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。 在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。

【研究结论】

一是行政机关在推进各项工作中，应按照依法行政的职责要求，厘清权力边界，编制权力清单，做到法无授权不可为，法定职责必须为，避免出现不必要的诉讼，在方便群众办事同时又降低诉讼成本。二是要打破行政机关怕当被告、一当被告就败诉的尴尬，行政机关的一切行政行为，只要做到主体合法、内容合法、程序合法，做好档案的收集管理，并在诉讼中积极作好应诉准备，行政机关就不怕当被告，当了被告也不会败诉。三是要加大普法宣传力度，提高法制水平。在行政诉讼案中，原告为了防止遗漏诉讼主体，错列、多列被告的情形很常见，这样势必增加行政机关的诉讼成本，浪费司法资源。