行政争议化解应如何实现诉源同治

在行政争议化解中，行政诉讼是保证行政相对人合法权益的最终保障机制和事后救济机制，但由于双方当事人地位事实上的不对等性，行政诉讼并不能独自承担所有的行政纠纷化解任务，而必须在充分发挥行政诉讼的终局救济功能、对行政行为的司法审查和引导功能的同时，对行政纠纷产生的源头进行综合治理，即必须由目前的司法面向转向以解决行政争议为导向的行政面向，构建系统的行政法纠纷化解机制，即在实质性解决行政纠纷发生的源头层面，探索行政案件下沉机制，确保官民矛盾在发展为行政诉讼之前即得到有效化解。亦即通过行政案件的诉源同治模式，充分发挥司法和行政两方面的行政纠纷解决的功能，促使行政纠纷的实质性有效解决。

　　一、行政案件诉源同治的必要性

　　行政案件需要实行诉源同治，是同行政诉讼在解决行政纠纷方面存在的局限性，以及非诉讼性质的行政解决机制对于行政纠纷实质性解决的有效性决定的。具体来讲，行政案件诉源同治的必要性包括以下几方面的原因。

　　首先，行政诉讼对于行政纠纷的解决具有典型的终局性和事后性特征。只有在行政纠纷发生之后，而且作为权益受到侵害的行政相对人通过其他途径无法解决相关纠纷的情况下，行政诉讼才作为对权益受损的行政相对人的终局性救济手段发挥作用。行政诉讼这种事后救济程序的特性，决定了其并不能对行政纠纷的发生和发展起到有效的预防和阻止作用，从而必须同能够从源头上解决行政纠纷的其他非诉讼机制共同综合治理，才能使行政纠纷得到实质性的有效解决。

　　其次，行政诉讼中当事人双方地位的不对等，决定了其保护行政相对人合法权益的有限性。行政诉讼中的原告是行政相对人，而被告则是行政机关，虽然两者在诉讼法中的地位是平等的，但在行政审判实践中，由于作为行政机关的被告相对于行政相对人在地位和可以动用的资源方面均拥有不对称的优势，而且由于现有法院体系在财政和人事上并不能完全独立于行政系统，被告行政机关在行政诉讼中拥有的不对称优势得到进一步放大。行政诉讼中被告行政机关具有不对称优势的现实，决定了行政诉讼经常不能真正保护原告行政相对人的合法权益，从而使其解决行政纠纷的能力受到极大的限制。只有在行政纠纷产生的源头，亦即行政机关相关制度的配合下，才能保证行政纠纷得到实质性的妥善解决。

　　最后，行政机关自身拥有从源头上解决行政纠纷的功能。事实上，行政纠纷的产生，很大程度上是因为行政机关自身的制度建设缺陷和具体行政工作人员的执法方式不当而产生，而且行政机关对于涉及自身的行政纠纷也有异议、申诉和行政复议等有效解决机制。对于行政诉讼来说，由于上述局限性的存在，以及司法资源的有限性，对于行政纠纷的治理，必须依靠行政机关自身对于行政纠纷产生源头治理的配合，才能从整体上实现对行政纠纷的实质性有效解决。

　　二、行政案件诉源同治的制度构建

　　要实现行政案件诉源同治的目标，意味着在行政案件解决机制的建设中，行政诉讼的改革只是其中的重要组成部分。在行政诉讼程序已经相当成熟的现代社会，更应当将从源头上对行政案件的治理作为诉源同治制度构建的重点。具体来讲，行政案件诉源同治的制度构建主要包括以下几方面内容。

　　一是加强行政诉讼纠纷解决能力的相关措施。此方面的措施主要针对行政诉讼中被告行政机关具有的不对称优势。在当前行政诉讼法中对举证责任倒置相关规定的基础上，进一步明确法院应当对原告行政相对人进行法律指导和法律援助、实行行政诉讼专门法院管辖或者异地管辖、要求被告行政机关负责人出庭等制度，在程序上尽可能向原告行政相对人倾斜，并增强法院审判的独立性和权威性，尽可能增强行政诉讼实质性解决行政纠纷的能力。

　　二是通过行政法的修订，从制度上减少行政争议。行政纠纷的产生，很大程度上是因为行政法相关规定上的不足和缺陷的存在，通过对行政法的修订，可以有效减少此方面可能产生的行政争议，从制度源头上减少行政争议的产生。一方面，应当界定行政权力和相对人权利的界限。行政争议从规范形式看表现为行政权与相对人权利的纷争，从根源上看源于公益与私益的冲突，因此，从源头上界定清楚行政权力和相对人权利的界限是制止行政争议的治本之策。首先，明晰公益与私益的界限，明确行政主体的公益举证责任。对公共利益和私人利益规定不明确、界分不清晰是行政争议发生的总根源。行政法应尽可能地明确维护什么样的公共利益、认可何种私人利益。另外，在公益与私益界分不清的地方，行政法应明确规定行政主体方负举证责任。其次，行政法应“平等对待”行政法律关系双方。既要保护行政主体的实体性行政职权，也要保障行政相对人的实体性权利；既要保护行政主体的程序权也要尊重行政相对人的程序权。行政权力的优先性不意味着行政法可以忽略行政相对人的正当权利。最后，广泛建立权力清单、责任清单制度，明确行政授权、行政职责范围，规范行政主体的自由裁量权。另一方面，构建公开、透明、互动的行政程序，增强行政机关自行解决行政纠纷能力。我国现行行政法制度设计上是以控制行政权为目的、以司法审查为核心而展开，这种规范主义传统已无法有效回应目前行政争议的解决需求，行政法应向关注行政过程与行政目标实现的功能主义范式发展。在此语境下，增强行政争议自行解决能力则以其能极大节省行政、司法资源等特征而推进行政争议的实质性解决，但关键在于将解决行政争议的端口前移到行政过程，构建公开、透明、互动的行政程序。因此，不仅应当建立公开、透明的行政程序，增强行政互信，而且应当建立互动的行政程序，提升行政行为的可接受性。

　　三是重构行政复议制度，畅通行政争议解决的主渠道。行政复议制度作为一种行政争议解决机制，具有程序简单、费用廉价、专业技术优势、减轻司法负担等优点，理应成为解决行政争议的主渠道。然而，定位的偏差、制度设计的不科学导致行政复议在我国现行行政争议解决体系中处境尴尬，其解决行政争议的能力远没有得到有效利用。因此，必须重构行政复议制度，新法已通过功能重新定位、扩大行政复议的受案范围、强化行政复议的司法属性而适当弱化其行政性等措施将其打造为化解行政争议的主渠道，但实践表明，在宏观层面，应当继续优化行政复议在权力结构中的地位与配置；在中观层面，应当重点解决行政复议制度存在的突出问题，进一步提升制度运行实效；在微观层面，应当健全复议的有关规则，进而推进制度设计的精细化。

　　整体来看，行政案件诉源同治的制度构建，从本质上来讲是以行政争议的实质化解为中心和目标的国家治理体系现代化的重要组成部分，是丰富和完善行政争议国家治理体系的基本步骤，对此需要运用整体性理念、系统化方法进行协调推进，在行政争议化解的制度供给上实现从传统行政诉讼以“以司法为中心”之面向向“以面向行政任务的完成为中心”进行转变，进而构建面向行政争议实质性解决的行政法化解机制。

　　（作者单位：西南政法大学行政法学院）

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