行政不作为案件的合法性审查

行政不作为是指行政主体在其职权范围之内负有应当履行的法定义务而不履行的具体行政行为。我国行政诉讼法第十一条列举八类可以提起行政诉讼的具体行政行为，其中第（四）、（五）、（六）项所列之拒绝颁发许可证或执照、拒绝履行保护公民人身权及财产权之职责、未依法发放抚恤金即属于行政不作为的具体表现形式。

　　目前对具体行政行为合法性的审查标准主要有三点：其一，行政机关作出的具体行政行为适用法律是否正确；其二，行政机关所作具体行政行为的内容是否合法；其三，行政机关所作具体行政行为的程序是否合法。

　　而对行政不作为的审查重点应当是行政相对人是否有提出申请的事实；在行政主体应当依职权主动履行职责的案件中，行政相对人应提供行政主体已经知道其正在受不法行为或意外事件侵害的事实；申请事项属于行政主体行政义务方面的事实；以及行政主体是否履行了法定的程序。在不履行法定职责的案件中，如果行政主体明示拒绝，司法审查的重点应当是行政相对人是否符合法定条件；行政主体是否知道行政相对人正在受不法行为或意外事件的侵害以及行政主体是否有法定的作为义务；行政主体拒绝许可或不履行、延迟履行保护义务的事实、理由是否充分；程序是否合法。

　　对行政不作为案件的审查中，除对其进行一般的立案审查，即对起诉人是否具备原告之诉讼主体资格、有无超出法定的起诉期限进行审查之外，笔者认为，以下两个方面还应重点进行审查。

　　一、被诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责

　　人民法院在对行政不作为案件进行审查时，应当重点审查原告所诉的行政机关是否具有必须履行该具体行政行为的职权。假如该行政机关并不具有该项职权，原告要求其行使则明显使行政机关处于越权的荒谬处境。例如赵某诉某县安全生产监督管理局行政不作为案，赵某认为其向县安全生产监督管理局申请颁发安全生产许可证，但是某县安全生产监督管理局在六十日内未予颁发，亦未予答复，遂提起行政诉讼，要求某县安全生产监督管理局履行该项职权。经审查，依照有关规定，县级安全生产监督主管部门并无颁发安全生产许可证之职权，行政相对人应向省级安全生产监督主管部门提出申请。经向原告进行释明之后，原告赵某不再提起行政诉讼，而向省安全生产监督管理局提出申请。

　　二、原告是否向行政机关提出履行法定职责的申请或要求

　　依申请行政行为，是指行政主体只有在行政相对人申请的条件下方能作出，没有相对人的申请，行政主体便不能主动作出行政行为，否则，行政机关即形成对职权的滥用。然而，在行政机关具有相应职权、行政相对人已经提出申请的情况下，行政机关应当对行政相对人的申请进行审查，并作出是否准许的答复，否则行政机关即构成不作为。故行政相对人是否向行政机关提出履行法定职责的申请或要求，是判断行政机关是否不作为的重要标准。行政机关应当作为而不作为，即构成违法行政。法律授予行政机关职权，实际上也是赋予其义务和责任，作为责任行政主体，权力主体对被授予的法定权力不得放弃或不行使。放弃行政职权就意味着放弃行政职责，放弃法定义务。由于权力之公益性及其与职责的不可分割性，放弃权力则可能意味着渎职，就会给公民的权利和利益带来损害，后果严重者必须依法追究其法律责任。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）

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