政府信息公开法律分析及案例（西安行政2024）
---杜凯律师
一 、政府信息
《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”
二 、如何把握政府信息公开的例外
依《条例》第14条规定，不得公开的政府信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私。
（一）国家秘密的认定
《条例》对于国家秘密的保护作出了较为具体的规定。根据《条例》规定，国家秘密必须经过有权机关的确认。司法审查中，行政机关对属于“国家秘密”的事项，须提供合理的定密依据和理由，法院才予认可。
（二）商业秘密和个人隐私的认定
1．商业秘密
根据《反不正当竞争法》第十条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为:
(1)以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密;
(2)披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密
(3)违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。
第三人明知或者应知前款所列违法行为，获取、使用或者披露他人的商业秘密，视为侵犯商业秘密。
2．个人隐私的认定。涉及个人隐私的信息主要指有关个人材料，如人事、医疗、收入等涉及个人身份、名誉和财产状况的信息。隐私权的边界十分模糊，但对隐私权的宽泛解释是必然趋势。需要结合其身份予以不同的考虑，总体而言公众性人物、政府官员隐私权的范围比一般公民要小。
（三）其他不予公开的例外情形
1 、不动产登记资料查询“属于特定行政管理领域的业务查询事项”
近日，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室征求了国务院法制办公室、最高人民法院的意见，并给国土资源部复函明确——
不动产登记资料查询“属于特定行政管理领域的业务查询事项”，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别;
当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，应告知其依据相应的法律法规规定办理。
2 、档案资料，档案资料是否为公开内容，要根据《档案法的规定进行确定》
3 、执行信息和过程信息不属于政府信息公开的范围。
【案例】
康某某一审诉称，19**年康某某开办家庭工业加工厂并获取营业执照。20**年*月**日居民房产调查登记表注明了康某某的土地面积及建筑面积附属物等，该表由当时的各主管单位在场的领导人员共同签字。为配合整体拆迁，20**年*月初，康某某交房并停止了业务。20**年*月13日后某某居委会及党支部联合下达通知，让康某某三天内搬完剩余的一处房屋内的生产设备，同时拆除并搬迁数台机械加工设备。时任村支书称关于家庭作坊拆迁后会统一解决但至今没有解决。按照有关法律规定，康某某有权知道本人的“核算清单”及补偿表的详细数额。康某某于20**年12月9日向某某区政府申请公开个人补偿信息但其不予提供。为此，康某某提起诉讼，请求判令某某区政府依法告知20**年10月10日制作的《居民房屋附属物补偿核算表》及《某某市某某区房屋征收补偿表》的明细清单及补偿数额。
某某市中级人民法院一审查明，20**年12月9日康某某通过邮寄的方式向某某区政府提出政府信息公开申请，要求某某区政府向其公开20**年10月10日制作的《居民房产及附属物补偿核算表》及《某某区房屋征收补偿表》。某某区政府于20**年12月9日收到该申请后向康某某释明某某区政府处没有康某某申请的相关信息，并告知其到某某区房屋征收办公室协调获取相关信息。后康某某到某某区房屋征收办公室，某某区房屋征收办公室向康某某称其没有其所要申请的信息，康某某并未就此情况再与某某区政府进行沟通，直接向人民法院提起本案行政诉讼。另查明，20**年10月4日在康某某涉案房屋拆迁补偿前进行居民房产登记调查时有调查表一份，该表对土地、房屋建筑物及附属物等情况进行了详细记载，并由康某某及相关调查人员签字。20**年10月10康某某与某某区房屋征收办公室签订安置协议书一份，并于同日收取该安置协议书相应的房屋征收补偿款263919元。
某某市中级人民法院一审认为，（一）《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”。本案中，康某某已于20**年10月10日与某某区房屋征收办公室签订安置协议书一份，双方均认可并持有该协议书。该协议书第四项“征收补偿款”部分就补偿款包含项目及每项补偿具体费用均有详细记载，且该协议书所涉的安置补偿款已于20**年10月10日发放给康某某。康某某申请公开的《居民房产及附属物补偿核算表》及《某某区房屋征收补偿表》不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的信息公开项目。故对于康某某的该项请求，一审法院不予支持。（二）康某某于20**年2月6日向一审法院提出调取证据申请，申请调取《居民房产及附属物补偿核算表》及《某某区房屋征收补偿表》。因康某某申请调取的证据与其行政诉讼的被诉内容一致，一审法院对其该项申请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回康某某的诉讼请求。
康某某不服一审判决，向本院上诉称，一、一审法院查明事实不清。首先，上诉人所提取的行政诉讼符合法定程序。其次，一审法院判决依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，然而，一审法院并未查明使用情况。二、一审法院认定证据不足。上诉人的诉求目的属于《中华人民共和国政府信息公开条例》公开项目，上诉人享有知情权。被上诉人向一审法院举证的《房屋征收补偿安置协议书》仅仅是上诉人与被上诉人就房屋拆迁安置达成的一种合意，并不能替代被上诉人应向上诉人公开的《居民房屋附属物补偿核算表》及《房屋征收补偿表》等相应信息，一审法院将两者混为一谈，导致判决错误。综上，请求：依法撤销一审判决，发回重审或依法改判被上诉人向上诉人公开征收补偿信息。
被上诉人某某市某某区人民政府答辩称，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，房屋拆迁信息公开的是补偿和补助费用的发放和使用情况，在上诉人签署的补偿安置协议中已经对上述信息进行公开，上诉人已经知情。一审判决符合规定，安置协议是否公平合法不是本案审理范围，请求驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人某某市某某区某某镇某某居民委员会答辩称，拆迁以来，根据政府和群众改变村容村貌，改变居住生活环境，区政府和市政府研究决定，经全体村代表和党员多次会议通过认可后，全体代表、党员也承认事实，村党支部两委开会通过，确认拆迁合情合理，符合城市规划许可，多数群众已经确认改变群众生活环境，信息公告群众都是知道的。请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案上诉人康某某向被上诉人某某区政府申请公开的《居民房产及附属物补偿核算表》及《某某区房屋征收补偿表》，是被上诉人在实施涉案房屋征收时按照房屋征收补偿程序制作的关于补偿项目、补偿标准、补偿金额的初始资料，也是向上诉人进行安置补偿的基础依据，且被上诉人亦认可制作过此类《核算表》和《补偿表》，应属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。上诉人申请公开案涉《核算表》和《补偿表》，目的是为了进一步核对其安置补偿利益是否得到全面足额补偿，被上诉人作为制作《核算表》和《补偿表》的责任主体应依法向上诉人公开《核算表》和《补偿表》。上诉人的上诉理由和上诉请求成立，本院予以支持。被上诉人未依法及时向上诉人公开《核算表》和《补偿表》应确认为违法。《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的是各级行政机关应当依法主动公开的政府信息范围，此外，《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人和其他组织根据自身生产、生活、科研的特殊需要亦可向各级行政机关申请公开其他相关政府信息，本案即属于此种情形。一审法院以案涉《核算表》和《补偿表》不属于《政府信息公开条例》所规定的信息公开项目，判决驳回上诉人一审诉讼请求，属于适用法律错误，且判决结果不当，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销某某市中级人民法院（20**）某**行初**号行政判决；
二、确认某某市某某区人民政府未向康某某公开涉案《居民房产及附属物补偿核算表》及《某某区房屋征收补偿表》的行为违法，责令某某市某某区人民政府在收到本判决书之日起15日内向康某某公开所诉《居民房产及附属物补偿核算表》及《某某区房屋征收补偿表》。
一、二审案件受理费50元，由被上诉人某某市某某区人民政府负担。
【案例二】
2013年11月14日乔华丰为维权及举报乔华松在拆迁中的贪腐情况，向泰州高新区管委会拆迁管理部门申请信息公开，要求公开：1、1995年左右老家房屋（楼房和两间老古屋）的原始登记信息（以下简称“信息1”）。2、乔华松所一手操办的老家房屋拆迁的所有相关协议及评估、会办（以下简称“信息2”）。后泰州高新区管委会拆迁管理部门将该申请转交泰州医药高新技术产业开发区野徐镇征地拆迁工作指挥部（以下简称野徐镇指挥部），野徐镇指挥部于2013年12月23日对乔华丰提出的信息公开申请作出答复，并于2014年4月9日邮寄给乔华丰。乔华丰对该答复不服提起诉讼。另查明，野徐镇指挥部是由野徐镇政府组建的临时机构。
原审法院认为：依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，对乔华丰信息公开申请作出答复的机关为野徐镇指挥部，经查，野徐镇指挥部是由野徐镇政府组建的机构，因此，本案的被告依法应是组建该机构的野徐镇政府。野徐镇政府辩称的其组建的指挥部作出的书面答复是受上级拆迁部门的口头委托而作出的，本案适格被告依法应是委托的行政机关的意见，与上述司法解释的规定明显不符，且野徐镇政府也未能向法院提交有效证据证明其上述主张，故法院对该辩称意见不予采信。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条的规定，野徐镇政府在收悉乔华丰的申请后，虽然于2013年12月23日作出了书面答复，但对乔华丰申请获取的“信息1”未按上述规定依法正确地予以答复，且野徐镇政府亦未向法院举证证明其不能依法答复的理由，故应认定野徐镇政府对乔华丰申请公开的“信息1”的答复行为不符合《政府信息公开条例》第二十一条的要求。
《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从本案乔华丰所举证据看，能够证明其申请的老家房屋，在拆迁中所签拆迁协议有1份在野徐镇政府成立的拆迁工作指挥部保存，野徐镇政府未向法院提交证明其不拥有该信息或该信息与其行政职能无关联的证据，应认定该拆迁协议属行政机关在履行职责过程中获取，并保存的信息。野徐镇政府答复称，如需查看补偿及安置情况，可由利害关系人携带身份证到泰州市迅鑫房屋拆迁公司查阅，该答复行为不符合《政府信息公开条例》第二十一条的规定。其答复称，乔华松的拆迁补偿情况已按有关规定公示，也与事实不符。适用《政府信息公开条例》第二十三条的条件包括：首先，申请公开的信息必需属于个人隐私。个人隐私一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿为公众所知悉的、与公共利益无关的个人信息。而拆迁协议所涉补偿安置情况，涉及政府公共资源的使用，行政法侧重的也是对公共权力的制约，因此拆迁补偿安置资金的使用情况，应依法接受监督。从泰州市人民政府制定的《泰州市国有土地上房屋征收补偿资金管理办法》（泰政规（2012）3号）第十一条的规定看，房屋征收部门应当将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布，故“信息2”并不属于《政府信息公开条例》规定的涉及个人隐私的信息。其次，根据《政府信息公开条例》第十二条第（四）项的规定，本案乔华丰申请的房屋拆迁协议相关信息，属于应主动公开的信息，野徐镇政府依法负有公开职责。再次，行政机关认为申请公开的政府信息涉及个人隐私公开后可能损害第三方合法权益的，应书面征求第三方的意见，而本案野徐镇政府未提交其曾经向第三方书面征询是否同意公开相关信息的证据，却以个人隐私为由拒绝公开，违反法定程序。综上，野徐镇政府以属个人隐私为由不予公开信息，不符合上述规定。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。乔华丰的损害不属于赔偿法规定的第三条或者第十七条规定情形，因此，其要求获得精神损害赔偿的请求，无法律依据，法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定了行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯受害人财产权的情形，乔华丰请求赔偿因诉讼产生的经济损失不在此赔偿范围内，故乔华丰提出的该请求不属于国家应承担赔偿责任的范围，该请求无法律依据，法院对此不予支持。
综上所述，野徐镇政府对乔华丰的信息公开申请所作答复，违反《政府信息公开条例》的相关规定，应予撤销。乔华丰提出的行政赔偿请求，无法律依据，法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销野徐镇政府于2013年12月23日对乔华丰信息公开申请所作的答复；二、责令野徐镇政府于本判决书生效后15日内针对乔华丰的信息公开申请依法重新作出答复；三、驳回乔华丰关于赔偿精神损害费和诉讼产生的经济损失共五万元的赔偿请求。
上诉人野徐镇政府上诉称，一审认定事实错误，上诉人不是本案的适格被告。被上诉人申请公开的信息不属于应当主动公开的信息范围，被上诉人的申请系向泰州医药高新技术产业开发区管委会下属机构递交，上诉人至今未收到被上诉人提出的信息公开申请，无义务公开相关信息。泰州市人民政府作出的复议决定亦认定，作出具体行政行为的是泰州医药高新技术产业开发区管委会。一审认定野徐镇政府为本案被告是错误的。同时，被上诉人申请公开的信息涉及第三人利益，因第三人不同意公开，野徐镇拆迁指挥部作出的答复并无不妥。请求撤销原审判决。
被上诉人乔华丰辩称，野徐镇拆迁指挥部作为政府机构的组成部门，作出的信息公开答复应当符合法律规定。该指挥部是野徐镇政府设立的临时机构，以野徐镇政府为本案的被告是正确的。相关法律规定房屋拆迁、补偿安置的情况属于政府应当主动公开的信息。上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，公开相关信息。
上诉人野徐镇政府提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，本院依法予以确认。
本院另查明，2014年4月11日，泰州市人民政府作出（2013）泰行复第141号行政复议决定书，维持泰州医药高新区管委会信息公开答复行为。
本院庭审中，双方当事人围绕野徐镇政府是否为本案适格被告；野徐镇指挥部作出的信息公开答复是否合法等问题，进行了辩论。
被上诉人乔华丰坚持答辩状中的观点。上诉人野徐镇政府除坚持上诉状中的观点外，还主张本案属于普通的信息公开案件，根据相关规定，应当由基层人民法院管辖，一审法院违反法律有关管辖的强制性规定，属于程序违法。
本院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案在卷证据表明，野徐镇指挥部是由野徐镇政府组建的临时机构，泰州高新区管委会拆迁管理部门将乔华丰的信息公开申请转交野徐镇指挥部，野徐镇指挥部于2013年12月23日对乔华丰提出的申请作出了答复。对照上述法律规定，一审法院以野徐镇政府为被告审理本案，符合法律规定。
本案中，野徐镇政府在收到乔华丰的申请后，虽然作出了书面答复，但对乔华丰申请获取的“信息1”未按相关规定依法正确地予以答复，且亦未向法院举证证明其不能依法答复的理由，故原审认定野徐镇政府对乔华丰申请公开的“信息1”的答复行为不符合《政府信息公开条例》第二十一条的要求是正确的。
野徐镇政府对乔华丰申请公开的“信息2”答复称，如需查看补偿及安置情况，可由利害关系人携带身份证到泰州市迅鑫房屋拆迁公司查阅；乔华松的拆迁补偿情况已按有关规定公示；征询乔华松意见后，乔华松认为该房屋系其个人财产隐私，不经其同意，其他任何人不可查看。本院认为，野徐镇政府在举证期限内未提交证据证明，乔华松的拆迁补偿情况已按有关规定公示，故答复中的相关内容与事实不符。同时，拆迁协议所涉补偿安置情况，既涉及政府公共资源的使用，也关系政府权力的依法行使，应依法接受监督。根据《政府信息公开条例》第十二条第（四）项的规定，本案乔华丰申请的房屋拆迁协议相关信息，属于野徐镇政府应主动公开的信息，野徐镇政府依法负有主动公开的职责。《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及个人隐私公开后可能损害第三方合法权益的，应书面征求第三方的意见，而本案野徐镇政府未提交其曾经向第三方书面征询是否同意公开相关信息的证据，即以个人隐私为由拒绝公开构成违法。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条的规定，上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件。泰州市中级人民法院根据本案的具体情况，对本案进行审理并不违反法律的相关规定。上诉人野徐镇政府认为泰州市中级人民法院作为一审法院审理本案违反法律强制性规定，没有法律依据，本院不予支持。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）项的规定，乔华丰在诉野徐镇政府拆迁信息公开一案中一并提起行政赔偿，应当负有证明因受被诉行为侵害而造成损失的证明责任。鉴于乔华丰在案件审理中未能证明相关行政行为造成其损害的事实，一审判决驳回乔华丰有关赔偿请求并无不当。
综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，审判程序合法。野徐镇政府提起的上诉请求和理由缺乏事实和法律根据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费人民币50元由上诉人泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
