律师观点分析

法院判例解读｜要求上级督促下级落实复议决定，这份督办告知书能起诉吗？

吴晓琳｜北京市盈科（广州）律师事务所行政诉讼与行政复议法律事务部副主任

摘要：当事人拿到胜诉行政复议决定，但被申请人拒不执行，当事人向上一级政府提交申请，请求上级督促下级落实复议决定，上级作出内部督办并且抄送告知当事人。吴某某不服这份督办告知提起诉讼。山西高院（2024）晋行终 2X 号二审判决明确：上级机关责令下级履行复议决定，属于内部层级监督行为，不对当事人创设新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。

吴晓琳律师结合判决，讲解复议决定强制执行的正确渠道，避开起诉标的选择的坑。

吴晓琳律师深耕法律服务行业二十余年，2001 年高分通过全国律师资格考试，2005 年取得法学硕士学位，理论功底扎实；执业前曾任职香港大型企业董事长特别助理兼七大部门总监督察，具备极强的统筹协调与风险把控能力。先后在广东格林律师事务所、盈科（广州）千人规模律所执业，积累千件复杂案件办案经验，主攻土地房屋征拆行政维权、刑事辩护、高端大额财产离婚纠纷、建设工程疑难诉讼，擅长二审改判、最高院再审案件。

吴晓琳律师同时担任多家机构法律顾问，多次接受《法制日报》《环球时报》中英文版专访，法律观点被海内外权威媒体转载，精通行政复议执行、层级监督类行政案件规则。 本案为山西省高级人民法院（2024）晋行终 2X 号二审入库案例。吴某某此前拿到生效行政复议决定，要求下级行政机关履行法定职责，但被申请人迟迟没有落实复议决定内容。吴某某向上一级人民政府提交书面申请，请求上级政府督促下级机关执行该复议决定。上级政府向下级机关下发内部督促履行指令，同时将督办情况抄送告知吴某某。吴某某对该督办告知行为不服，提起行政诉讼。

吴晓琳律师搜索到的同类参考判例：全国法院统一裁判规则，内部层级监督、督办、催办行为，都不属于可诉行政行为；复议决定的执行，应当向作出复议决定的复议机关申请责令履行。

山西省高级人民法院二审审理认为：上级行政机关责令下级机关履行行政复议决定，属于上下级之间内部层级监督、内部督办管理行为，该行为没有为复议申请人设定新的权利、也没有变更原有权利义务关系，没有对当事人产生独立的对外法律效果。依据行政诉讼法司法解释规定，内部层级监督行为不属于行政诉讼受案范围，配套的抄送、告知文书同样不可诉，裁定驳回起诉。

吴晓琳律师直击痛点很多当事人辛辛苦苦拿到胜诉复议决定，但是对方机关拖着不执行，不知道正确执行渠道，就去找上级政府投诉督办。等收到一份督办回执、情况告知函之后，以为这个告知是新的行政行为，马上起诉这份督办告知，最后被法院驳回起诉。当事人耗费大量时间，却没有推动复议决定落地。很多人分不清：内部催办只是机关内部管理，真正有权责令被申请人履行复议决定的，是当初作出复议决定的复议机关，而不是更高一级政府。选错起诉标的，案件直接走不通。

吴晓琳律师分析： 行政复议决定本身具备强制执行力，被申请人拒不履行复议决定，法定路径是向作出复议决定的复议机关申请责令履行复议决定。上级政府的督办，只是内部沟通督促，不是法定的责令履行程序，这份督办通知本身不会改变你的权利义务，自然不能起诉。很多当事人把内部督办当成独立履职行为，是对层级监督制度的重大误解。 吴晓琳律师提醒当事人：复议胜诉之后重点盯复议机关的责令履行程序，不要去起诉内部督办文书。

吴晓琳律师给到实操建议：

第一，复议决定生效之后，被申请人拒不履行，向作出复议决定的复议机关提交书面申请，请求责令被申请人履行行政复议决定；

第二，复议机关逾期不作出责令履行处理，或者责令履行之后仍然不落实，再针对复议机关不履行责令履行职责提起行政诉讼；

第三，收到上级政府的督办、告知函，不要直接起诉该告知；该文书只是过程性告知，不属于可诉标的；

第四，全程留存复议决定书、责令履行申请书、邮寄凭证，固定拒不执行的证据。

吴晓琳律师长期代理行政复议、复议决定执行类案件，很多复议胜诉的当事人卡在执行环节，选错程序、选错被告，导致胜诉的复议决定长期悬空无法落地。 本案判决明确内部层级监督行为不可诉的裁判规则。

吴晓琳律师建议，拿到生效复议决定遇到拒不执行的情形，严格按照法定渠道向复议机关申请责令履行，精准推进执行。