行政机关无正当理由逾期提交的证据应不予采信

裁判要旨

　　在行政诉讼中，行政机关应严格遵守行政诉讼法规定的内容和期限向人民法院提交其作出被诉行政行为的全部证据，无正当理由逾期提交的证据视为没有相应证据。
案情
　　原告吕秀红之夫栗军领生前系第三人山东祥瑞药业有限公司职工。2013年6月13日20时50分左右，栗军领下班驾驶二轮助力车回家途中，骑行至路口堆放的沙土堆上摔倒后死亡。事故发生后，东平县公安局交通管理大队出具东公交证字［2013］第355号道路交通事故证明，该证明没有明确事故的责任。2014年3月20日，被告东平县人社局作出泰工伤东不决字［2014］第1号《不予认定工伤决定书》，认为栗军领受到的伤害属于不得认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定或者视同工伤。原告不服该决定，诉至法院，请求判令撤销该决定并由被告重新作出工伤认定决定。被告在举证期限内向法院提交了道路交通事故证明等部分事实证据及依据。庭审过程中提交了原告的申请工伤认定材料等其他事实和程序证据。原告对被告在庭审过程中提供部分证据提出异议。
裁判
　　山东省泰安市岱岳区人民法院经审理认为，被告在庭审过程中提供的证据虽可证明其受理原告提出的工伤认定申请及作出不予认定工伤决定的过程，但被告未在法定举证时限内向法院提供其作出被诉行政行为时的全部证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应认定被诉决定书没有相应证据、依据，被告作出的不予认定工伤决定证据不足，判决撤销被告作出的不予认定工伤决定书并责令被告于判决生效之日起60日内重新作出工伤认定行政行为。
　　一审宣判后，被告不服，提起上诉。泰安市中级人民法院确认了一审法院判决对证据的认证意见及据此认定的案件事实，判决驳回上诉，维持原判。
评析
　　在行政审判实践中，因对法律规定把握和理解的差异等原因，被告行政机关提供证据不规范、不依法提供或不完全提供其作出被诉行政行为时的全部证据和法律依据的现象时常出现，既影响到人民法院及时全面查清案件事实，也易使相对人对被告行政行为的公信力产生质疑。被告对其作出的行政行为负举证责任，是行政诉讼举证责任的特有原则，行政诉讼法等对被告提供证据的期限作了明确的限制性规定，被告无正当理由逾期提供证据的依法应承担相应的法律后果。
　　就本案而言，涉及的焦点问题是：被告在庭审过程中提供的证据应否予以采信。对此，一种意见认为，根据行政诉讼法等规定，被告未在法定举证期限内向法院提供其作出被诉决定书的全部证据及依据，且无正当理由的，其在庭审过程中提供的证据应不予采信；第二种意见认为，本案被诉决定书系被告依申请作出的行政行为，被告在庭审过程中提供的证据是其作出被诉决定书时已经收集的，能证明被告作出被诉决定书的全过程，对被告在庭审过程中提供的证据，不宜机械适用行政诉讼法等法律法规中关于逾期提交证据的规定，应适用“人民法院有权要求当事人提供或补充证据”规定予以确认。
　　本案一、二审判决均采纳了第一种意见。首先，行政诉讼法及司法解释等对被告举证责任、举证范围、举证时限等作了明确的限制性规定。在行政诉讼中，被告对被诉行政行为的合法性负举证责任，被告应当在法定举证期限内向人民法院提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。
　　其次，行政诉讼法及司法解释规定了被告经人民法院准许可以补充相关证据的情形，即被告在作出行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，被告需向法院提交延期提供证据的书面申请，经人民法院准许后在正当事由消除后十日内提供；原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。上述规定既对被告补充证据作了限制，也对人民法院在行政审判中可否准许被告延期提供补充证据作出了限制性规定。本案被告在庭审过程中提供的证据显然不属于上述规定的可以补充提供证据的情形，其未在法定举证时限内提供其作出被诉行政行为时的全部证据，且无正当理由，人民法院依法应不予采信其在庭审过程中提供的证据。
　　再次，行政诉讼法规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，但适用该条款时亦应与行政诉讼法司法解释相关规定结合适用，即“被告在作出行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的”“原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的”“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实”，人民法院根据案件审理需要，可依法准许或责令被告补充提供证据。
　　本案被诉行政行为系被告依申请作出，被告在庭审过程中提供的证据亦为被告在作出被诉行政行为时已经收集的证据，但由于被告未在举证时限内向法院提供该部分证据，且不存在不可抗力等正当理由，对该部分证据人民法院依法应不予确认，与之相应的不利法律后果由被告承担。