陈**、刘**与灌**镇人民政府行政强制一审行政判决书

律师观点分析

原告：陈**，男，汉族，1971年4月9日生，住江**云县(刘**的委托诉讼代理人)。

原告：刘**，男，汉族，1968年11月26日生，住江**云县。

共同委托诉讼代理人：林**，安徽汉仁律师事务所律师。

被告：灌**苴镇人民政府，住所地江**苴街。

法定代表人：张**，镇长。

出庭行政机关负责人：房**，副镇长。

委托诉讼代理人：李**、刘**，江**科律师事务所律师。

原告陈**、刘**诉被告灌**镇人民政府（以下简称龙**政府）行政强制一案，于2020年8月6日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭进行了审理。原告陈**及原告共同委托诉讼代理人林**、被告龙**府的委托诉讼代理人李**到庭参加诉讼，龙**府房保亚副镇长出庭应诉。本案现已审理终结。

2020年7月24日，龙**府强制拆除了陈**、刘**在古**善后河灌**苴镇古城段河道中停放的码头吊装设备，将船舶上的卸船机、吊车等大型设备切割后搬运到河岸边存放，并将船舶拖离河道。

原告诉讼请求：判决确认被告的行政行为违法，由被告承担诉讼费。事实和理由：原告于1995年在古**后河龙**桥处建设码头经营使用至今，是合法的权利人和使用人。2020年6月3日，被告向原告下发整改通知书，2020年7月24日，由龙**府镇长带领数十人到原告的码头，强行用机械将原告船舶上的卸船机、吊车设备以及河岸边的装船输送设备切割成数十块，致原告价值几十万元的设备损毁报废，船舶也受到不同程度的损坏，造成原告巨大经济损失。被告作为人民政府，应当依法行政，但被告却未按照法律规定的条件审查原告的行为是否合法、也违反执法程序，侵犯了原告的合法权益。特提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。

原告向法庭提交了以下的证据：

1、2012年6月22日的申请，证明涉案码头建于1995年。

2、码头合作协议，证明2名原告系合作关系。

3、停（产、业）整改通知书，证明被告于2020年6月3日向原告下发整改通知书，但内容不详。

4、接处警工作登记表，证明被告于2020年7月24日强制拆除原告的设备及岸上设施。

5、现场照片12张，证明目的同证据4。

被告答辩称：1、原告所诉称的码头未取得任何批准手续，属于违法建设的码头。涉案码头位于古××善后××古城段，标注为刘**码头，该码头自建设至今，从未经有关部门批准，也未办理任何手续。灌**民政府办公室于2019年9月5日下发[2019]年92号关于印发《灌**内河航道非法码头综合整治方案》的通知，对原告的码头认定为违法建设，要求限期清理整治。2、答辩人实施的行政强制行为程序合法，并无不当。答辩人作为涉案违法建设的码头所在地人民政府，根据上级政府文件要求，依据《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第三十八条、第六十五条的规定，分别于2019年7月2日、8月1日向原告下达限期拆除通知，并告知相应法律后果，但原告一直未予拆除，也未提出任何异议。答辩人依法实施强制拆除，程序合法，并无不当。请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告向法庭提交了以下的证据和法律法规依据：

1、连委办传[2019]34号市委办公室、市政府办公室关于印发《连**河库违法圈圩和违法建设专项整治实施方案》、灌政办[2019]92号关于印发《灌**河航道非法码头综合整治方案》的通知（原告编号是35号），证明市、县两级文件要求整治“两违”建设，原告的码头属于违法建设，列入整治名单内。

2、灌龙水拆字[2019]第7号限期拆除通知书、灌龙水拆字[2019]第44号限期拆除通知书、2019年8月1日告知书，证明针对原告非法建设的码头，被告依法向其下达了限期拆除通知书、告知书，要求当事人在规定期限内自行拆除违建码头。

法律法规依据：

《中华人民共和国水法》。

原告对被告的证据质证称：证据1不合法，因为原告的码头是长期一直存在的合法建设的码头。2份文件将原告的码头列为违法建设没有事实和法律依据；原告的码头是作为港口的组成部分，应当适用《中华人民共和国港口法》；《水法》规定对拦河建筑物可以实施行政行为，但原告的设施是停靠在港口内的船舶和岸上的装卸设备。请求法庭对该2份文件的合法性附带进行审查。证据2中2019年7月2日的限期拆除通知书不具有合法性，行文主体是水利服务站和河长办公室，不是法定的行政机关；该文件适用法律不当且没有送达原告，已经被2020年6月3日下发的新文件替代。8月1日的通知书和告知书，是针对岸边的搅拌站等建筑物作出的通知，刘**接到通知书已经自行把房屋拆除了，与本案的码头无关。

被告对原告的证据质证称：证据2、4、5无异议。证据1的真实性无异议，但该证据仅可证明原告曾于2012年6月22日就涉案码头向有关部门申请经营许可证，不能证实原告已经取得经营许可、且属于合法建设的码头。证据3无异议，该证据恰恰证明被告于2020年6月3日向其下发了整改通知，明确要求原告于6月9日前拆除所有设施，整改到位。

本院对上述证据认定如下：被告的证据1是市委市政府有关“两违”整治的实施方案和灌**民政府对于内河航道非法码头整治方案，原告的码头列入上述两项整治行动的范围，本院予以确认。证据2，是被告向原告作出的两次限期拆除通知和告知书，根据原告所述其已经拆除了岸边的部分建筑物，证明原告已经收到该通知，本院均予以确认。原告的证据1，不能证明涉案码头经过水利部门审批，本院不予确认。证据2，证明两原告的合作关系，本院予以确认。证据3，证明被告在2020年6月3日再次向原告作出整改通知，虽然通知书中手写内容有一个字存在修改，但整体内容清晰明确，且与之前的限期拆除通知的要求一致，本院予以确认。证据4、5，被告无异议，证明拆除清理行为由被告实施，本院予以确认。

经审理查明，1995年左右，原告刘**之父刘**在古**善后河灌**苴镇古城段龙**桥附近建设涉案码头从事经营，建设码头的行为未取得水利主管部门审批，也未事后补办审批手续。2016年5月18日，甲方刘**与乙方陈**签订码头合作协议，协议的主要内容有：乙方对甲方的码头进行投资合伙经营，由乙方出资购置卸船设备和其他码头生产设备，产权归乙方所有，乙方对码头具有完全自主经营权。除去经营开支，纯利益甲乙双方三七分成，合作期限十年。协议还约定了其他内容。签订协议后，陈安元购置船舶、卸船机、吊车等码头经营所需设备，进行码头装卸经营。

根据上级部署，连**市委办公室、市政府办公室于2019年3月26日印发连委办传[2019]34号《连**库违法圈圩和违法建设专项整治实施方案》。2019年9月5日，灌**民政府办公室印发灌政办[2019]92号《灌**河航道非法码头综合整治方案》，实施方案确定的非法码头整治责任主体和实施主体为属地乡镇人民政府。原告建设经营的码头列入上述“两违整治”和“内河航道非法码头”清理整治范围内。2019年7月2日，灌**苴水利服务站、龙**长办共同向原告刘**送达限期拆除通知，认定原告在古**河古城段违法建设码头，违反了《水法》第三十八条规定，根据第六十五条规定，责令原告在十五日内自行拆除码头。8月1日，龙**府及镇河长办向原告刘**送达了建房的限期拆除通知。之后，刘**将河岸边的有关建筑设施予以拆除，但停泊在河道中的船舶以及船舶上设置的卸船机、吊车等以及岸边的输送设备未予清理。2020年6月3日，龙**政府向刘**下达停（产、业）整改通知书，要求原告在6月9日前拆除所有设施，整改到位。原告逾期未拆除上述设备。2020年7月24日，被告组织人员强制拆除了原告在古**后河**段河道中停放的码头吊装设备，将船舶上的卸船机、吊车等大型设备切割后搬运到河岸边存放，并将船舶拖离河道。

本案的焦点问题有三：一是龙**政府是否是适格被告；二是原告停泊在河道中的船舶及船上的设备是否应当清理；三是清理行为是否合法。

本院认为，大力推进生态文明建设是党的十八大确立的重大战略决策。建设生态文明，是建设中国特色社会主义事业的重要内容，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。一直以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署。2019年底，江**委办公厅、省政府办公厅部署在全省范围内开展“两违整治”专项工作，连**港市、灌**县根据本行政区域的实际制订的相应工作实施方案以及灌**县人民政府制订的内河航道非法码头治理，是落实党中央、国务院推进生态文明建设、实施生态保护、环境治理、水污染防治、改善民生的具体措施。在实施河湖“两违整治”及内河航道非法码头整治中，行政机关应当依照法律规定和专项整治“属地负责、分类负责”的要求，依法履行职责。

1、关于龙**府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，“两违”整治是由省委省政府部署开展的专项行动，连**市委市政府制订了本地的实施方案，灌**人民政府还专门制订了内河航道非法码头整治方案，整治方案确定的责任主体和实施主体为属地人民政府。并且，龙**政府及龙**河长办多次向原告下达限期拆除通知和整改通知，且于2020年7月24日实施了清理原告停放在河道中的船舶及船上的设备，因此，龙**政府是本案的适格被告。

2、关于原告停放在河道中的船舶及船上的设备是否应予清理的问题。《水法》第三十八条第一款规定：在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。第六十五条第二款规定：未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。原告未提交任何证据证明涉案码头在建设时获得了县级以上人民政府水行政主管部门的审批，或者在事后补办了批准手续。因此，原告建设经营的码头包括岸边的建筑、输送设备以及停放在河道中的装卸设备依法均应予以拆除。原告根据被告在2019年7月、8月的限期拆除通知已经自行拆除了河岸边的违法建筑物；2020年6月3日被告要求原告限期整改，原告对停放在河道中的船舶及船上的设备、输送设备未予清理，依法应予强制清理拆除。从原告提交的照片分析，上述机械设备的外型尺寸较为庞大，产品全部由钢铁制成质量沉重，且设置在停放在河道中的船舶上，安全拆除难度较大。被告主张其使用两台吊装机械仍无法安全搬离，遂将机械设备切割后进行清理搬离。在原告多次拒不自行拆除的情况下，被告为保证清理拆除施工作业安全，采用将大型设备进行切割的方式进行拆除，方式并不不当。被告将原告停放在河道中的船舶拖离河道的方式也无不当。

3、关于行政程序问题。原告未按照被告要求在期限内自行拆除船上的设备并将停放在河道中的船舶拖离、清理输送设备，被告实施强制清理拆除的行为属于行政强制执行，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节规定，履行法定的程序。该法第三十五条规定了强制执行前的催告，第三十六条规定了听取当事人陈述、申辩，第三十七条规定了作出强制执行决定，第四十四条规定了“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除”的条件以及强制执行前的公告程序。被告在强制清理拆除原告的船舶及船上设备时，未按照法律规定履行上述程序，故被告强制清理拆除原告在古**善后河河道中停放的码头吊装设备及岸边输送设备的行为违反法定程序。

综上，原告在古**后河建设的码头属于违法建设依法应予拆除，停泊在河道中的船舶依法应予清理。但被告龙苴镇政府在强制清理拆除原告上述设备时违反法定程序，因该强制清理拆除行为无可撤销的内容，应当依法确认为违法。依据《中华人民共和国水法》第三十八条第一款、第六十五条第二款、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

确认被告灌**苴镇人民政府2020年7月24日清理拆除原告在古泊**河河道中停放的码头吊装设备及岸边输送设备的行为违法。

案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江**云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，向江**云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。

审　判　长　　苏**

人民陪审员　　韩**

人民陪审员　　于**

二〇二〇年十二月二十一日

书　记　员　　王**

法律条文

[一]《中华人民共和国水法》

第三十八条在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。

因建设前款工程设施，需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的，建设单位应当负担扩建、改建的费用和损失补偿。但是，原有工程设施属于违法工程的除外。

第六十五条在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。

[二]《中华人民共和国行政强制法》

第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）履行义务的期限；

（二）履行义务的方式；

（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；

（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

……

第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

[三]《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

……

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

上诉须知

根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：

当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。

上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。

本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。