一、公益诉讼制度适用范围

      公益诉讼适用范围是指原告可以就哪一些案件向法院提起公益诉讼，是同法院受案范围相一致的。适用范围的界定，既是法院对违法行为实施司法审查的权限范围，也是公共利益受到不法侵害能够得到司法救济的范围，更是原告取得诉权的前提。其特点之一是发展性：法院受案范围反映了国家的立法政策和司法政策，随着法治进程的推进，越来越多涉及公共利益的行为将纳入司法审查的范围，总体上同原告资格一样，呈不断扩大趋势。其特点之二是确定性：法院受案范围必须有明确的法律界定，其变化也必须至少由司法解释予以明确。法官对此不具有“造法”权力，必须以法有明文规定为限，否则，滥诉的产生和行政讼累将不可避免，行政效率必将受到影响。在设计受案范围的确立方式上，在保证确定性同时，应充分考虑其发展性，为日后司法解释留有余地。 目前，对受案范围有着比较一致意见的案件主要有以下几类：

 1、侵害国家经济利益案件。

我国是社会主义国家，公有制是我国经济基础主体。国有资产是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。任何对国有资产的侵害就是对社会公共利益的侵害。目前，我国国有资产流失令人触目惊心的现状使得将这类案件纳入公益诉讼范围成为共识。检察机关也正是高举保护国有资产这面旗帜，在１９９６年开创检察机关提起民事公诉先河。

 2、环境、资源保护案件。

由于我国在“环境赤字”下发展经济的结果，正在重复走西方国家“先污染，后治理”的老路，环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护已迫在眉睫。由于环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。同时，以受害者微薄之财力来对抗具有强大经济基础的法人，显呈弱势地位，受害者往往无力也无法通过诉讼主张权利。在动、植物等资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者行为。因此，这类案件列入公益诉讼范围实乃我国环境安全所迫切需要的。公益诉讼的设立使公益代表既可以直接对任何污染环境、破坏环境资源的行为直接提起民事诉讼，也可以对环境保护机关滥用职权违法发放许可证行为和查处不力的不作为行为提起行政诉讼。

 3、反垄断案件。

我国公有制为主体的经济基础，造就一批如银行、铁路、高速公路、电力、电信、供水等大型垄断性国有企业。一些垄断企业操纵市场价格牟取暴利、强迫交易等行为激起民众日益高涨的不满情绪。近年来，公民个人提起的具有公益性质的诉讼几乎涉及以上所有垄断企业。同时，政府“分灶吃饭”的财政体制，使得政府财政收入完全依赖于地方企业税收的增长及行政事业收费的增收，政府更乐意积极地对流通市场进行限定经营、指定购买等干预，限制企业垄断和政府行政权滥用成为当务之急。对垄断案件应针对垄断主体采取不同诉讼方式，对企业的行业垄断和市场垄断行为应提起民事公益诉讼，对行政权垄断行为应提起行政公益诉讼，以维护市场经济秩序。

    4、其他不当行政行为。

其他不当行政行为范围目前尚无更多研究论述，这一范围的界定应以是否造成国家利益和公共利益受损为标准。梁慧星教授认为有以下三类：第一类为政府机关不当行政行为。一是不当抽象行政行为，如“行人违章撞了白撞”等地方规章；二是具体行政行为，包含作为和不作为。如破坏风景名胜、文物等不当规划许可等。第二类为政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售国有企业、政府采购、工程发包等。第三类为政府机关行使的不当事实行为，如修建高档豪华办公楼、不当巨额投资、不当公费开支等。这一分类具有一定的借鉴意义。

二、公益诉讼原告主体资格界定

      突破传统原告主体资格理论，是建立公益诉讼之基础。对此，司法界及理论界学者均已认同。然而，究竟谁具有公益诉讼原告主体资格，则存在较大争议。 笔者认为，检察机关、社会团体、公民均有权提起诉讼。理由如下：

１、检察机关作为传统的公益代表机关提起公益诉讼无疑是最为适合的，是国家干预原则的直接体现。

首先，检察机关作为公益代表提起公益诉讼，是各国检察机关通行做法，具有历史性、传统性，有国外成功经验可以借鉴和参考。其次，检察机关具有提起公诉的丰富经验和一支具有专门法律知识的专业检察官队伍。其他任何国家机关都不具备可替代检察机关承担这一公诉任务的法律人力资源（当然，法院具有上述条件，却不能具有原告资格）。

２、社会组织提起公益诉讼具有专业知识上的优势，更能体现其组织代表性。

如环保组织对环保案件、行业协会对反垄断案件等更具有专业知识上的权威性；消费者协会、残联、妇联对消费者、残疾人、妇女、儿童等处于弱势地位群体的保护，更具有代表性。社会组织有权直接向人民法院提起诉讼，也可以申请检察机关提起诉讼。

３、公民个人提起公益诉讼是对检察机关行使诉权的重要补充，是民治原则的直接体现。 

公民个人提起公益诉讼的诉权在程序上应设计为公民先向检察机关提出申请，检察机关经过审查决定是否提起诉讼。当检察机关做出不起诉决定时，公民认为仍应起诉的，有权直接向人民法院提起诉讼。这样设计的好处是，一方面可以减少因公民对法律理解的偏差或情感因素，不当诉讼而给法院带来的讼累和对被告的影响；另一方面，公民也可以依救济程序确保诉权之行使。

      需要强调的是，社会组织、公民个人提起公益诉讼是从权力本位意义上享有的权力，可以斟酌行使或放弃行使；检察机关作为公益代表提起公益诉讼，则应完成从权力本位到义务本位的转变，不仅是国家赋予的权力，更是必须履行的义务，不得怠于或放弃行使。因此，检察机关在公益诉讼中处主导地位是一种必然。

三、相关诉讼费用的承担和胜诉酬金问题。

关于相关诉讼费用的承担问题，采用国际惯例，即无偿主义。公益代表人起诉不收取费用，社会团体和公民、法人提起公益诉讼原则上也不收取任何诉讼费用。但是，为防止可能发生的滥诉，可以按照有关规定收取原告适当费用。如果被告败诉，则原告的律师费、交通费、检测鉴定费或其他为发动公益诉讼而支付的费用，一律判决被告承担。

公益诉讼因其一般涉及较大范围的利益，可能涉及的标的额较大。但是，如果作为公益代表人的检察机关拒绝提起公益诉讼，则可以由该公民、法人以公益的名义起诉。这里要特别指出，尽管公民、法人是以公益的名义起诉，但是，如果有赔偿问题，该公民、法人所要求的赔偿数额应以自己的实际损失为限，也就是要根据自己法律上的利益确定索赔数额，而不能以该案实际造成的全部损失要求赔偿，但应给该公民或组织一定数额的胜诉酬金。算作对其所受辛劳的一种补偿，也可以说，算是对其维护公益行为的一种肯定或奖励