律师观点分析

梁XX、莫XX等与珠海市国土资源XX资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书 广东省珠海市金湾区XX 行 政 判 决 书 (2016)粤0404行初55号 原告梁XX，男，1954年9月13日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区， 原告莫XX，女，1958年1月6日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区， 上述两原告共同委托代理人李XX，湖南XX（珠海）律师事务所律师。 被告珠海市国土资源XX，住所地：珠海市。 法定代表人吴XX，局长。 委托代理人夏XX，广东XX律师。 委托代理人赵XX，该局工作人员。 原告梁XX、莫XX诉被告珠海市国土资源XX土地行政管理纠纷一案，本院于2016年4月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭进行了审理。原告梁XX、莫XX的委托代理人李XX及梁XX本人到庭，被告珠海市国土资源XX的委托代理人夏XX、赵XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告珠海市国土资源XX于2015年9月28日作出珠国土函〔2015〕979号《关于要求更正土地使用权性质的复函》。该复函内容如下：根据来文提供的资料反映,梁XX、莫XX名下宗地位于斗门××××镇圩镇，2003年11月3日办理了《房地产权证》（粤房地证字第××号），土地面积为108.51平方米，建筑面积为540平方米，土地使用权来源为划拨；经核查，该地未见有效的地价缴交记录；我局斗门分局已明确该地属国有划拨性质。原告梁XX、莫XX对该复函内容不服，向本院提起诉讼。 原告梁XX、莫XX诉称，原告于1992年7月17日与原斗门县乾XX国土管理所签订《地产订购合同》（编码：第0020号）。原告受让的面积为250平方米，受让的土地价格为每平方米150元，合同签订后，原告分两笔向乾务镇国土管理所转账支付购地款共37500元。其中：土地出让金按每平方米21元计算，在缴纳购地费用时已经一并缴清。1993年5月7日，乾务镇国土管理所向原告出具《领取土地使用权凭据》（编号为：015），该凭据反映原告所购宗地的土地性质为国有，用地面积为108平方米。 购地后，原告按合同约定的土地用途，由乾务镇国土所办理房产权证，原斗门县人民政府于1998年5月6日向原告颁发的国有土地使用权证书（地号：40015，下称土地使用权证），该证书上对该宗土地的使用权来源也没有记载，所以原告并不清楚该宗土地是否有登记错误。直到2013年，原告才发现自己的房产证登记存在登记错误。 原告分别于2013年9月25日、2014年7月18日和2015年5月19日分别向珠海市国土资源XX斗门分局（下称斗门分局）及被告提出更正请求，目前关于土地及房屋用途、登记楼层的错误已经由斗门分局用复函的形式予以更正。但是，对于土地来源的问题，斗门分局、被告均以“未见有效的缴交土地出让金资料”为由，认定该土地系国有划拨性质，因而不予变更登记。 原告认为被告作出的珠国土函〔2015〕979号复函是错误的，其对原告的土地使用权为国有划拨的认定和登记是不合法的，应当撤销以上复函并对土地登记事项进行变更，理由如下： 首先，批准用地的国家机关乾务镇府并没有批准划拨国有土地使用权的权限。根据1987年7月22日发布《国务院关于出让国有土地使用权限的通知》第一条的规定，行政划拨国有土地使用权最低的审批权限在于市、县一级的人民政府，所以乾务镇府根本没有划拨用地的批准权限。如果被告确认该土地为划拨来源，那么等于认同了乾务镇府有批准划拨国有土地的权限，这是不合法的，因而该地不可能是划拨给原告的国有土地。 其次，土地管理法对通过划拨方式取得国有土地使用权的范围是有规定的，被告将原告购买的土地定性为国有划拨性质，违反了法律规定，因而也是不合法的。《中华人民共和过土地管理法》第五十四条明确规定，有偿使用国有土地是国有土地使用权取得的基本原则，同时该条也规定了通过划拨方式取得国有土地使用权的范围，在此情况下被告将原告原本是通过受让方式取得的土地使用权登记为划拨显然是违反了上述法律规定的，而且被告的行为也侵害了原告的合法权益，更使国家的公共利益受损，因此应当对被告的违法行为进行纠正。 最后，从原告实际取得土地使用权的来源来看，原告系缴清了购地款并缴纳了出让金才取得土地的使用权，应当属于出让取得。从原告与乾务国土所签订的地产订购合同看，乾务国土所是转让了该块土地的土地使用权给原告，而并非无偿给原告使用。原告购地的地价在当时是超出当地国有出让土地的地价数倍的，而原告支付的购地款实际上就包含了土地出让金。 综上，原告认为被告所作的行政行为是错误和不合法的，请求法院判令：1、撤销被告珠海市国土资源XX作出的珠国土函〔2015〕979号《关于要求更正土地使用权性质的复函》，并重新作出答复；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据：原告的身份证资料、原告的户籍登记卡、组织机构代码、珠国土函〔2015〕979号、地产订购合同、收据、领取土地使用证凭据、缴清地价款证明、房地产权证、珠国土函〔2014〕328号函、珠国土斗函〔2015〕348号、请求更正本人房地产权证土地使用权问题、土地出让金收据、土地转让合同。 被告珠海市国土资源XX辩称，一、原告证据不足，其主张无法得到支持。原告于2015年8月8日向被告提交一份《请求更正本人房地产权证的土地使用权问题》的申请书，申请对其取得的位于珠海市××区××路一块用地面积为108.51平方米的国有土地使用权的来源更正为出让取得而非划拨取得。被告收到申请后，积极查档核实，但没有发现涉案用地缴交过土地出让金的任何记录，也未见其他有效的土地出让金缴交凭证，因此于2015年9月28日以珠国土函〔2015〕979号《关于要求更正土地使用权性质的复函》告知原告该宗地属国有划拨性质。涉案用地相关情况如下： 涉案用地位于珠海市××区××路，该地属于乾务镇乾南新XX的村镇规划建设用地，原告取得后建设有一栋五层住宅楼，其中底层为商铺，2-5楼以上为居民住宅楼。1997年12月11日乾务镇人民政府出具了一份《土地来源证明书》，证明“原告取得的用地是1992年7月由乾务镇人民政府划拨给其使用的，并于1994年8月18日经原斗门县国土局补办了批准用地手续”。涉案用地的《土地登记申请书》上记载的土地权属来源为划拨；《地籍调查表》上记载土地用途为“商服用地”，批准使用期限为：“空白”，地面附着物类别及权属为“房产权归属土地使用权”。 涉案用地是按照乾务镇乾南新XX建设规划方案的统一要求进行规划报建的，原告于1993年填写了一份《广东省乡（镇）建设用地规划申请书》，该申请书由乾务镇村镇建设规划管理所负责规划审查，由原斗门县乾XX人民政府负责审批。 原告于1992年7月17日与原斗门县乾XX国土管理所签订了一份《地产订购合同》，该合同书开篇约定：“为加快乾南XX建设步伐，镇府决定在乾南XX推出土地两块，向社员公开转让，临街两旁每户250平方米，售价150元/平方米。”该合同第二条约定“自合同签订之日起按订购地产总额预付百分之七十的地价款给甲方，其余的地款待填土完工后交付土地时一次上交给甲方”；该合同第三条第2项约定“乙方向甲方订购临街建设用地，限于自用于商业建设，不得擅自转让或出卖他人使用，如需转让的经甲方同意后，由乙方向甲方申请办理转让手续和按规定交纳转让手续费方能转让，否则作买卖土地论处。” 原告于1998年5月6日领取了原斗门县人民政府颁发的斗国用（1997）字第042XXXX0072号《国有土地使用证》，该土地证批准使用期限一栏为空白。后因办理两证合一需要土地证被依法注销，2003年11月3日，原告领取了粤房地证字第××《房地产权证》，该《房地产权证》土地使用权来源一栏为“划拨”，土地使用权类型一栏为“划拨土地使用权”。 从上述档案材料可以看出，原告的土地使用权来源为划拨取得而非出让取得。 二、原告按150元/平方米缴纳的相关款项中并没有土地出让金项目，没有证据显示原告缴纳的相关款项中包含土地出让金，原告的用地系有偿划拨方式取得。原告认为其所支付的相关款项中包含土地出让金，乾务镇国土管理所违规收费，但从原告签订的《地产订购合同》第二条可以看出涉案用地有填土工程，填泥填土收费有事实依据。被告管理土地出让金为收支两条线，专款专用，被告在档案中没有发现原告缴纳过土地出让金的记录，也没有发现其他有效的土地出让金缴交凭证，因此不能认定原告的土地使用权来源为出让取得。 根据1991年2月1日起施行的国务院令第73号《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“乡（镇）村建设用地，……需要使用原有宅基地或村内空闲地、其他土地的，报乡级人民政府批准”；根据1992年3月8日起施行的原国家土地管理局令[1992]第1号《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定“关于划拨国有土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。”第五条规定“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权”；根据1992年5月26日珠府[1992]23号《关于斗门县、三灶、平沙、红旗管理区有偿使用土地价格的暂行办法》第一条规定“有偿使用土地分为有偿出让和有偿划拨两种”；第三条规定“有偿划拨土地不得改变用地功能，不得随意转让、出租、抵押、赠送。”按照当时的法律规定，原告作为原斗门县乾XX村民在1992年是以有偿划拨的方式取得原斗门县乾XX人民政府批准的村镇建设用地。 综上所述，被告作出的珠国土函〔2015〕979号《关于要求更正土地使用权性质的复函》事实清楚、依据充分，应予以维持。 被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：《请求更正本人房地产权证的土地使用权问题》、《关于要求更正土地使用权性质的复函》、地产订购合同、收款收据两张、土地来源证明书、土地登记申请书、地籍调查表、土地登记卡、建设用地规划申请书、关于乾南新区建设规划的请示、批复、国有土地使用证、房地产权证、1991年土地管理法实施条例、1992年划拨土地使用权管理暂行办法、1992年斗门县有偿使用土地价格的暂行办法。 经审理查明，1992年7月17日，原告梁XX（乙方）与乾务镇国土管理所（甲方）签订《地产订购合同》，约定：为加快乾南XX建设步伐，镇府决定在乾南XX推出土地两块，向社员公开转让，临街两旁每户250平方米，售价150元/平方米；乙方向甲方要求订购乾南XX临街土地面积250平方米；乙方向甲方订购临街建设用地，限于自用于商业建设，不得擅自转让或出卖他人使用，如需转让的经甲方同意后，由乙方向甲方申请办理转让手续和按规定交纳转让手续费方能转让，否则作买卖土地论处。同日，原告梁XX向原斗门县乾XX国土管理缴纳填泥费26250元。1993年5月7日，原告缴纳填土补偿费11250元、土地管理费540元。1994年2月27日，原告缴纳开线费216元。1998年4月27日，原告缴纳权属调查费及超五十平方米加收共28元、土地证工本费5元、注册登记费5元、用地补偿费177元、补办征地手续费1004.72元。 1997年11月28日填写的《土地登记申请书》载明土地权属来源为划拨。1997年12月11日，乾务镇人民政府出具《土地来源证明书》，载明涉案土地于1992年7月由乾务镇政府划拨给原告梁XX使用，并于1994年8月18日经斗门县国土局批准补办用地手续，土地使用权面积108.51平方米。《土地登记卡》载明涉案土地的土地使用者为原告梁XX，土地面积为108.51，并载明是乾务镇政府在1992年4月征用集体土地，并于1994年8月18日经斗门县国土局批准补办用地手续。粤房地证字第××《房地产权证》载明涉案土地使用权来源为划拨。 2015年8月8日，原告梁XX、莫XX向被告提交《请求更正本人房地产权证的土地使用权问题》申请，要求变更土地使用权来源的登记情况。被告珠海市国土资源XX于2015年9月28日作出珠国土函〔2015〕979号《关于要求更正土地使用权性质的复函》，认为涉案土地未见有效的地价缴交记录；被告珠海市国土资源XX斗门分局已明确该地属国有划拨性质。 另查明，原告莫XX为涉案土地共有人。 本院认为，本案争议的焦点为涉案土地的土地使用权来源是否为划拨。被告提交的土地来源证明书、土地登记申请书均明确载明土地来源为划拨，地籍调查表、土地登记卡上对土地来源问题均无记载。原告梁XX与乾务镇国土管理所签订《地产订购合同》，明确约定涉案土地“不得擅自转让或出卖他人使用，如需转让的经甲方同意后，由乙方向甲方申请办理转让手续和按规定交纳转让手续费方能转让，否则作买卖土地论处”，该约定符合划拨土地的特征。故从上述证据，足以证明涉案土地的使用权来源为划拨。原告对此持异议，但其并无证据证明其曾缴纳出让金或相应地价款，故对该主张不予支持。原告提出其通过划拨方式取得涉案土地使用权以及其缴纳的各项款项是否合法的问题，不属本案审理范围，原告可另循途径解决。综上所述，被告珠海市国土资源XX作出的珠国土函〔2015〕979号《关于要求更正土地使用权性质的复函》，认定事实清楚，原告梁XX、莫XX诉请不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告梁XX、莫XX的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梁XX、莫XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。 审　判　长　　吴郁郁 审　判　员　　吴作栋 代理审判员　　张传武 二〇一六年六月二十四日 书　记　员　　刘XX