最高院指令再审：未经消防验收不影响房屋租赁合同的效力

一起经中院、高院判决，并经最高院指令再审的房屋租赁合同纠纷案件，虽然目前未检索到案件最终的裁判结果，但由于涉及到房屋租赁合同中诸多与消防验收相关的问题，颇值得研究学习。

最高院在指令再审的裁定中明确：租赁房屋未经消防验收合格，违反《消防法》的相关规定，属于《房屋租赁合同司法解释》第八条第三项规定、导致租赁房屋无法使用的情形，不影响房屋租赁合同的效力。

案例：一、二审和最高院指令再审

2012年3月23日，嘉亨公司与万尚公司签订租赁合同，约定万尚公司承租嘉亨公司位于西安市金鼎购物广场地下一层至地上三层，建筑面积为约2万平方米房屋（以下简称涉案房屋），租赁期限自2012年9月1日起至2024年8月30日，租赁房产的租金为每年1700万元。合同另约定，嘉亨公司承诺并保证租赁房产现状为合法有效，不属违章建筑。在合同有效期限内，由于嘉亨公司的过错责任导致万尚公司无法经营的，嘉亨公司应承担由此引发的一切经济损失。

签订合同后，万尚公司向嘉亨公司交纳了租金、保证金，双方对涉案房屋内的设施、设备进行了移交，万尚公司开始进行装修。在装修过程中，万尚公司拆除了涉案部分房屋的原有装修和设施。

嘉亨公司提起诉讼，主张万尚公司拆除包括消防系统在内的前期装修设施，且由于其拖延装修，导致出租场地区域消防验收工作根本无法完成，影响到楼宇整体消防验收和工程竣工验收。经法院释明，嘉亨公司诉请确认租赁合同无效、返还租赁场地并赔偿被拆除损坏的房屋装修及设施损失、支付场地占用费及清理临街商铺损失等；万尚公司提起反诉，请求判令嘉亨公司返还已支付租金及贷款利息、赔偿装修费用。

一审法院查明，涉案房屋未办理消防设计验收、建筑工程竣工验收手续，万尚公司在签订合同时对此知晓。

西安中院审理后作出（2013）西民一初字第00020号民事判决：

根据《建筑法》规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《消防法》第11条规定，国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。《消防法》第13条规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）……依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。

本案中，嘉亨公司、万尚公司签订租赁合同，虽系双方协商订立，但因租赁物并未办理建筑工程竣工验收手续和消防验收手续，违反了上述法律的禁止性规定，应属无效合同。我国《合同法》规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。嘉亨公司明知诉争房屋并未办理建筑工程竣工验收手续和消防验收手续，禁止投入使用，仍出租给万尚公司开办大型百货商场，万尚公司明知诉争房屋并未办理建筑工程竣工验收手续和消防验收手续，不得用以经营大型百货商场，但仍然承租该房屋，致使合同无效，双方均过错明显。嘉亨公司请求参照合同约定的租金标准判令万尚公司支付房屋占有使用费、赔偿被拆除的房屋装修及设施损，万尚公司反诉要求嘉亨公司返还已支付的租金、赔偿装修损失等，根据双方的过错，应承担同等责任，判决双方各承担对方一半的损失。

一审判决后，双方均不服，提起上诉。

陕西高院对消防验收时间问题进行了查证。万尚公司主张其已经向法院提起申请撤销涉案楼房的《建设工程规划许可证》，确认该楼为违章建筑的行政诉讼，请求中止审理。

陕西高院审理后，作出（2015）陕民二终字第00130号民事判决：

依据国务院公安部发布的《建设工程消防监督管理规定》第13条、《消防法》第11条、第13条规定，涉案的标的物属于应当进行消防验收的建设工程。由于该标的物至今未经消防验收合格，属于法律明令禁止投入使用的范畴，涉案租赁合同虽经双方协商签订，但因违反前述法律禁止性规定，符合《合同法》第52条第（五）项规定的法定无效情形，原判认定涉案租赁合同为无效合同正确。万尚公司以已经向莲湖区人民法院提起撤销涉案楼盘的建设工程规划许可证的行政诉讼，其处理结果对本案处理结果有直接影响为由请求中止本案审理。本案合同因为消防验收未合格租赁物属于法律禁止使用的建设工程，足以认定其不具备使用价值、租赁合同无效，该行政案件处理结果并不足以影响本案结果，故本案不应该中止审理。

最终，二审法院维持了合同无效的判决和双方均有过错的认定。但是对相关的租金退还、房屋无法使用不产生占用费及商户腾退损失等赔偿问题，作了不利于出租人嘉亨公司的部分改判。

嘉亨公司对二审判决不服，向最高院申请再审。

最高人民法院经审查后，作出（2016）最高法民申818号民事裁定。

最高法院认为：

案涉租赁房屋至今未经消防验收合格，违反《消防法》的相关规定，属于《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第8条第（三）项规定的“租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的，导致租赁房屋无法使用，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持”的情形，并不导致案涉《租赁合同》无效。

至于万尚公司主张的案涉房屋未按照建设工程规划许可证的规定建设，属于违章建筑，租赁合同无效的问题。原审查明，2009年5月7日西安市规划局颁发的西规建字第（2009）062号《建设工程规划许可证》载明：建设项目名称为法律服务综合大楼，建设规模为框架结构法律服务综合大楼一幢，地上六层，地下一层，总建筑面积为28404.71㎡。案涉租赁合同约定万尚公司承租的房屋即为该建筑物的地下一层至地上三层，故万尚公司主张的案涉租赁房屋系未按照建设工程规划许可证的规定建设，属于违章建筑，租赁合同无效的观点，本院不予支持。至于该法律服务综合大楼超出原建设工程规划许可证，在顶层加建的处理问题属于县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门职责范围。

综上，嘉亨公司与万尚公司于2012年3月23日签订的《租赁合同》是双方当事人的真实意思表示，其内容没有违反法律、行政法规的效力性强制规定，不属于《合同法》第52条第（五）项规定的无效之情形。原审法院以案涉租赁房屋至今未经消防验收合格，违反《消防法》关于依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用之规定，认定案涉《租赁合同》无效，属于适用法律错误，应予纠正。并最终认定原审判决系在合同无效的基础上作出相关认定，相关事实认定不清，责任确定有误。裁定指令陕西省高级人民法院再审。

房屋租赁合同无效的认定

《合同法》第52条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《合同法解释（二）》第14条规定：合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

一般认为，效力性强制性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。管理性强制性规定是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。两者的区别一般认为是管理性规定旨在通过对违反规范的行为制定处罚措施，从而加强行政管理，但并不影响该行为在民商事活动中的效力；而强制性规定则不仅旨在处罚违法行为，加强管理。而且这种行为如果有效会损害国家利益和社会公共利益，故而需要否定其在民商法上的效力。

2009年7月7日，最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》曾经指出：

如果强制性规范规制的合同行为本身即只要该合同行为发生绝对地损害国家利益或者社会利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对此类合同的效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。

认定哪些为效力性强制性规定？哪些为管理性强制性规定？依据合同是否“损害国家利益或者社会利益”来认定，这在司法实践中是相当困难的。在房屋租赁合同纠纷案件中也是如此。

对于房屋租赁合同的效力问题，在《房屋租赁合同司法解释》出台以前，各种无效的认定非常普遍，房屋性质（如经济适用房、公租房）、违法建设（未取得建设规划许可建设）、房屋权属（非产权人、管理人私自出租）、消防验收（未经消防验收、竣工验收）、登记备案（未按照政府管理部门要求做备案登记）、跨业经营（出租人无租赁经营范围）等等，都可能成为租赁合同被认为无效的理由。因为从广义上来讲，都是有可能或者确实损害“国家利益或者社会利益”。

《房屋租赁合同司法解释》出台后，在司法实践中，掌握比较一致的就是违法建设类房屋租赁合同的效力问题。

司法解释较为明确的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，租赁合同无效。未经批准或者未按批准内容建设的临时建筑，租赁合同无效。租赁期限超过临时建筑的使用期限，超过部分无效。虽然司法解释中都规定了一审法庭辩论终结前租赁房屋相关得以“合法化”的救济途径，但是租赁违法建设的合同效力认定，司法实践中一般能够取得一致意见。

一般认为，违法建设的租赁合同无效，其依据在于违反了《城乡规划法》效力性强制规定。建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设单位建设相关工程设施的法律凭证。

依据《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

因为建设工程规划许可证或城市建设主管部门的依法批准，是房屋开发建设的合法前提和基础。未经合法批准建造的房屋，因其自身不具有合法性，违反强制性法律规定，就此房屋签订的租赁合同应为无效。

未经消防验收房屋的租赁合同效力

对于未经消防验收的房屋租赁合同的效力问题，司法实践中一直有争议、

对此，最高院的观点也并非从一而终。

2004年3月4日，最高人民法院曾就云南省高院《关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的请示》做出一个复函，其中指出：

……第一，出租《中华人民共和国消防法》第十条规定的必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。第二，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。第三，租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的，向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者，但租赁标的物经消防安全验收合格，不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。

但是，在 2013年2月26日发布的《最高人民法院关于废止1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件（第十批）的决定》（2013年4月8日起施行）中，在第66项对《最高人民法院关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复》宣布废止，废止的原因即为与《房屋租赁合同司法解释》规定相冲突。

虽然《房屋租赁合同司法解释》对此没有做出具体规定，但是鉴于《房屋租赁合同司法解释》中没有将未经消防验收规定为无效的条件，因此2004年复函中的合同无效内容不应再适用。

也就是说，即使是依据《消防法》规定，必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格而对外出租的，不应以未经消防验收或者验收不合格认定租赁合同无效。

这就产生一个问题，就是如何理解适用最高院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中指出的“国家利益或者社会利益”？

依照《房屋租赁合同司法解释》的规定，《城乡规划法》中的相关规定是效力性禁止性规定，一是《城乡规划法》中的相关规定体现了国家对城乡建设依法管理的制度要求，二是非法建设的存在，对于国家土地资源保护、公众生命财产安全也会带来巨大损害，因此以此认定房屋租赁合同无效，并无太大争议。

但是《消防法》中相关规定的禁止性应当无需怀疑。如第12条规定，依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。如第13条规定，依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。

一些大型的人员密集场所、有重大影响的特殊建设工程等，如果未经消防验收合格投入使用，对公众的生命财产安全所带来的威胁，绝不亚于未经规划许可建造的违法建设。由于《房屋租赁合同司法解释》并未将其划入无效的租赁合同范围，因而这类租赁合同目前是有效的。

“国家利益”、”社会利益”这些外延性过大、主观性太强的词语，用来认定合同有效与否，确是不太适当。在司法实践中也很难把握，极易造成不同的理解。

如果没有专门研究最高院关于消防问题对房屋租赁合同效力影响的观点变化，单纯讨论这个问题，恐怕没有任何一个观点能说服其他人。

即便是现在，如果说未经消防验收的房屋对外出租，其行为不损害“社会利益”，恐怕是难以服众的。

案例研学

1 . 法院应当主动审查合同效力

嘉亨公司与万尚公司签订租赁合同，嘉亨公司承诺保证租赁房产不属违章建筑，保证不得因嘉亨公司过错影响万尚公司正常经营。该房屋尚未进行消防验收，万尚公司是明知的。万尚公司接收房屋后拆除了原装修，按照自己需求进行装修。消防验收难以顺利实现，对于原因双方产生了争议，合同无法继续履行，以致成诉。

对于案件的处理，一审法院在双方未对合同效力提出异议的情况下，对于合同效力直接审查并对诉请双方进行释明是准确的。对于合同效力问题，即使双方当事人对于合同效力认可，亦不影响法院对于合同效力的审查。

不仅仅是在租赁合同纠纷中，在其他如民间借贷纠纷中涉及非法集资、违法犯罪的，法院都应当主动审查合同效力。对于租赁物并未办理建筑工程竣工验收手续和消防验收手续，违反《消防法》的禁止性规定等认定无误。但对于未经消防验收的房屋出租，租赁合同效力认定有误，导致了案件最终裁判结果有误。

2 . 建设规划许可的撤销与租赁合同的效力

在二审中，承租人提出已经提起诉讼，申请撤销涉案楼房的《建设工程规划许可证》，确认该楼为违章建筑，并申请中止审理。二审法院认定未经消防验收的属于法律禁止使用的建设工程，租赁合同无效，从而决定不予中止审理。如果合同无效的认定是准确的，笔者认为，二审法院的处理是没有问题的，因为在合同无效的情况下，建设规划许可是否撤销并不足以影响案件的裁判结果。

但是，如果二审法院适用《房屋租赁合同司法解释》，认定消防验收问题不影响合同的效力，案件应当如何处理就是一个需要探讨的问题。

即：出租人取得建设规划许可建设的房屋被出租后，如果建设规划许可之后被撤销，房屋租赁合同效力应当如何认定？

如果认为出租人已经取得的“有效”建设规划许可，在之后被认定违法被撤销的，房屋租赁合同无效，则案件应当依法中止审理；如果认为出租人已经取得的建设规划许可具有既定效力，即使之后被撤销不影响租赁合同效力的，那么案件就没有中止的必要。

按照《房屋租赁合同司法解释》的规定，出租人只要在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，就应当认定有效。至于如何取得，取得后是否被撤销，并未作出相应的规定。

更为重要的是，行政部门的认定无论对于出租人还是承租人来讲，都是具有一定的既定效力和期待可能性的。如果在租赁合同审理中，当事人以建设规划许可取得是否合法有效提出意见，案件需要中止审理的话，则相关案件将会长期处于一个无法确定的状态，并不利于社会稳定和房屋有效利用。当然，如果租赁房屋之前取得了规划许可，出租时已经被撤销的，应当认定为无效。

因此，笔者认为，如果租赁房屋出租时取得了城乡规划主管部门的规划许可，即使是通过非法甚至犯罪手段取得的，也不应影响租赁合同的效力；如果在合同履行过程中被撤销的，笔者认为也应当尊重当时的合同效力，如果被撤销的，应当按照合同无法继续履行处理为宜。

3 . 同一建筑物的非法建设部分不影响合法建设部分的租赁合同效力

本案中，最高院的裁定有两个重要观点值得学习：

第一，是明确租赁房屋未经消防验收合格，违反《消防法》相关规定，属于合同有效但是无法履行的事由，不属于《合同法》第5条规定的无效情形，不影响合同效力。

第二，就是同一建筑物的非法建设部分，不影响合法建设部分租赁合同的效力问题。

在该案中，涉案房屋位于一栋地上六层，地下一层的大楼内，这些部分属于规划部门颁发的《建设工程规划许可证》范围。出租人在顶层加盖了房屋，加盖部分超出了《建设工程规划许可证》范围。鉴于出租人与承租人之间的房屋租赁合同位于大楼的地下一层至地上三层，属于合法建设部分，因此尽管大楼存在违章建设的部分，但租赁合同是合法有效的。

对此问题，也可以直接适用《房屋租赁合同司法解释》，解释第2条规定，出租人就未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。也就是说，按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋是有效的，因此在可以明确区分的情况下，地下一层至地上三层的房屋租赁合同合法有效。

（以上内容来自网络）