原告南漳县XX舞旗山村民委员会诉被告襄阳市人民政府行政复议决定一案一审行政判决书

律师观点分析

原告南漳县XX舞旗山村民委员会诉被告襄阳市人民政府行政复议决定一案，本院于2013年10月10日受理后，向被告襄阳市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2013年12月3日公开开庭进行了审理。原告舞旗山村委会委托代理人王XX、杨XX，被告襄阳市人民政府委托代理人李XX、王XX，第三人刘XX、委托代理人吴X，第三人王X、委托代理人王XX，第三人沙河XX委会法定代表人刘XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人刘XX对南漳县人民政府作出的南政函（2012）47号关于确认山林权属问题的决定不服，于2012年7月9日向襄阳市政府申请复议。襄阳市政府于2013年8月28日作出襄政行复决字（2013）16号行政复议决定书，认定南漳县人民政府在确认林地所有权时，剥夺了沙河XX委会、舞旗山村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等主要权利，属程序违法，决定撤销南漳县政府作出的南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属的决定》。
原告舞旗山村委会诉称：1、被告程序违法，认定事实错误。
本案第三人刘XX与王X因同一林地使用权发生争议后，九集镇政府组织专班，走访调查，并确认刘XX与王X争议的山林权属为原告所有，并作出南九政林权处字（2011）1号山林权属决定。南漳县人民政府维持了九集镇政府的处理决定，沙河XX民委员会认可了县政府的决定。南漳县人民政府南政函（2012）47号关于山林权属决定确认王X与刘XX争议的山林权属进一步确认，沙河XX民委员会没有提出行政复议，更没有提出行政诉讼，山林权属归原告的事实无争议。虽然刘XX持有林权证，但该林权证来源不合法，实质上已被县人民政府作出否定评价，被告应当驳回复议申请人刘XX的复议请求，却错误的撤销了南漳县政府的决定，被告的错误表现为：
①沙河XX不享有该山林所有权，刘XX从沙河XX取得的所谓的山林使用权则无基础；
②经公安机关及九集镇政府调查，刘XX采用虚假合同等方式取得林权证不合法，依法不应采信；
③从王X与刘XX取得林权证先后时间来看，刘XX于2007年12月24号取得林权证，证号（2007）081232.王X于2007年12月28号取得林权证，证号为（2007）022684，刘XX先于王X取得林权证，而证号却晚于王X58548号，由此进一步证明刘XX林权证来源不合法；
④被告仅凭南漳县国土局的证明作为查证林地为沙河XX所有明显与原始档案载明林地属原告所有相悖，复议机关对山林权属查证错误；
⑤依据《复议法》31条之规定，复议期限为最长时间90天，虽然被告表明是刘XX要求鉴定沙河XX公章，但在长达一年多的时间里，根本没有鉴定，明显违背《复议法》31条的规定，且刘XX对原沙河XX主任杨X与原廖店村签订协议的真实性无异议，何需鉴定一说呢？
2、依法应确认南漳县政府南政函（2012）47号《山林权属决定》合法有效。
被告认为南漳县政府程序违法的事由是未通知沙河XX，舞旗山村参加本案第三人山林权属争议处理。如前所述，沙河XX对王X使用的山林权属归原告所有提出过一次复议，但县政府作出决定山林权属归原告所有后，沙河XX再未提出异议。
此次县政府在处理王X与刘XX山林使用权争议案件时，无义务再次重复通知沙河XX参与山林使用权处理，虽然南漳县政府在处理王X与刘XX山林使用权争议案件时又一次叙述山林所有权归原告所有，但只是对原山林权属决定的一次重复表述行为，并不是新的行政行为。且南漳县政府已将南政函（2012）47号《山林权属决定》递交沙河XX，沙河XX明知县政府将该山林所有权确定为原告所有，同样也未提出异议。而原告作为山林权属的所有人认可县政府的决定，被告以此为由认为政府程序违法无事实根据。
综上，被告复议决定程序违法，认定事实错误，依法应予以撤销，应确认南漳县政府南政函（2012）47号《山林权属决定》合法有效。
被告襄阳市政府答辩称，1、答辩人所作襄政行复决字（2013）16号行政复议决定书符合法律规定。本案争议山林位于现南漳县XX沙河XX、舞旗山村及城关XX交界地段。2007年12月24日，南漳县政府为第三人刘XX颁发了南漳政林证字（2007）第081232号林权证；2007年12月28日，南漳县政府为原告王X颁发了南漳政林字证字（2007）第022684号林权证，由此导致“一山二证”。刘XX和王X发生林地使用权争议，沙河XX村委会与舞旗山村委会发生林地所有权争议。之后，刘XX和王X分别申请要求南漳县政府解决处理该林地使用权争议。在沙河XX委会、舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没有通知两个村委会作为第三人参加的情况下，2012年6月7日，南漳县政府下发南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，在认定《沙河XX与廖店村山界协定》真实有效的基础上，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，决定将争议山林所有权属舞旗山村所有，林地使用权属王X所有。答辩人经过审查，南漳县政府决定所列申请人为王X，被申请人为刘XX，双方争议为林地使用权。但对于林地所有权的处理，沙河XX委会、舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没有通知两个村委会作为第三人参加，却作出了林地所有权和使用权的处理决定。林地权属争议包括林地所有权、使用权的归属而产生的争议，根据《林木林地权属争议处理办法》第三章关于处理程序的规定，申请处理林权争议的，申请人应向林权争议处理机构提交申请，当事人对自己的主张出示证据，经调解未达成协议的，林权争议处理机构应制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。南漳县政府所作决定内容既包括刘XX与王X争议地块的林地使用权，又包括沙河XX委会和舞旗山村委会没有提出争议处理申请的林地所有权。确定林地使用权的归属，必经以确定林地所有权的归属为前提。南漳县政府作出上述具体行政行为，对涉及两个村委会的林地所有权作出处分，剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩等重要权利，属于程序违法。2、被答辩人舞旗山村委会诉称观点与事实不符，不能成立。①关于被答辩人所称“被告程序违法，认定事实错误”的问题。沙河XX村委会一直坚持该林地所有权归其村所有，被答辩人所称山林权属归舞旗山村的事实无争议的观点与事实不符。答辩人作出撤销南漳县政府确权决定的行政复议决定是用为县政府程序违法，答辩人并未就实体部分作出判断，被答辩人关于答辩人认定事实错误的观点纯属主观臆断。另外，由于刘XX对沙河XX和廖店村山界协议的真实性提出了异议，为此他向答辩人提出鉴定申请要求对该协议中沙河XX村委会公章的真伪进行鉴定，由于南漳县政府迟迟不能提供上述协议的原件，鉴定一直无法进行，在南漳县政府明确无法提供该协议原件的情况下，答辩人只能依法作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条的规定，鉴定所用时间不计入行政复议审理期限，答辩人是在法定期限内作出行政复议决定的。被答辩人关于答辩人程序违法，认定事实错误的观点不能成立。②关于被答辩人所称“依法应确认南漳县政府南政函（2012）47号《山林权属决定》合法有效”的问题。沙河XX村委会一直坚持争议山林归本村所有，两个村委会存在山林所有权争议。南漳县政府所作的确权决定没有通知沙河XX、舞旗山村两个村参与处理，即作出对林地所有权的确权决定，剥夺了沙河XX委会、舞旗山村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等重要权利，违反了《林木林地权属争议处理办法》第三章关于处理程序的规定，属于程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，依法应予撤销。被答辩人所称“依法应确认南漳县政府南政函（2012）47号《山林权属决定》合法有效”没有法律依据，不能成立。综上所述，答辩人所作的襄政行复决字（2013）16号行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法维持行政复议决定。
第三人刘XX答辩称，1、依据襄阳市人民政府及南漳县土地局查明的事实，本案争议山林归南漳县XX沙河XX所有，答辩人与南漳县XX沙河XX签订的“荒山承包合同”内容合法有效。2、襄阳市政府作出的襄政行复决字（2013）16号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。3、关于答辩人的林权证是否有效，不属于本案行政诉讼范围。请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人沙河XX委会答辩称，1、南漳县人民政府于2012年6月7日作出了南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，该决定在作出过程中，没有任何单位、个人找过答辩人，剥夺了答辩人作为本案争议山林所有权人的申请、举证、陈述、申辩等权利，属程序违法。襄阳市政府依法撤销了南漳县人民政府的确权决定，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、襄阳市政府的复议决定中已经查明本案争议山林归答辩人集体所有，刘XX与答辩人签订的“荒山承包合同”内容合法有效。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人王X辩称，被告复议决定程序违法，认定事实错误，依法应予以撤销，应确认南漳县政府南政函（2012）47号《山林权属决定》合法有效。
被告襄阳市政府在法定期限内提供的证据材料有：
1、行政复议决定书。
2、南漳县政府关于确认山林权属问题的决定。
3、南漳县政府为刘XX、王X分别颁发的林权证。
4、沙河XX委会向南漳县政府递交的复议申请。
5、襄阳市政府行政复议质证笔录。
6、刘XX申请南漳县政府处理林权争议的申请书。
7、延期审理通知书。
8、刘XX鉴定申请书。
9、南漳县政府关于刘XX申请复议案有关证据的情况说明。
10、南漳县政府法制办关于刘XX申请复议案有关证据的说明。
11、林木林地权属争议处理办法。法律依据及行政复议法法律法规相关规定。
原告舞旗山村委会未向本院提供的证据材料。
第三人王X未向本院提供证据材料。
第三人刘XX未提交证据材料。
第三人沙河XX未提交证据材料。
本院于2013年11月21日，组织王X，被告襄阳市政府，刘XX进行证据交换及质证。
原告当庭对被告提的1、2、3份证据无异议。对第4份证据有异议，认为村里没有申请复议。对第5份证据有异议，认为虽然签字了，但应以录音为准。第6-12份证据无异议。本院认为，被告提交的证据，均与本案有关联性，应予采信。
第三人王X当庭对被告提交证据质证意见同原告质证意见。
第三人刘XX对被告提交的证据质证无异议。
第三人沙河XX委会对被告提交的证据无异议。
根据本案有效证据，本院确认以下案件事实：
原南漳县XX现已撤销并入南漳县XX，原南漳县XX廖店村已撤销并入南漳县XX舞旗山村，原南漳县XX沙河XX现已改为南漳县XX沙河XX。争议山林位于现南漳县XX沙河XX、舞旗山村及城关XX交界地段。
2007年12月24日，南漳县人民政府为刘XX颁发南漳林证字（2007）第081232号林权证，其四至为：东至交警围墙，南至公路，西至城关XX为界，北至城关XX为界。2007年12月28日，南漳县人民政府为王X颁发南漳政林证字（2007）第022684号林权证，其四至为：东至事故停车场，南至305国道，西至分水岭，北至沙河XX界。之后，王X与刘XX分别出示各自持有的林权证，双方发生山林使用权争议。县、镇两级政府对双方争议多次协调未果。2011年8月24日，南漳县XX政府下发《关于确认舞旗山村与沙河XX山林权属问题的决定》，其内容为：1998年12月沙河XX村民委员会副主任杨X与廖店村签订的沙河XX与廖店村山界协议是真实的。交警队停车场以西，305省道以北，红线外60米林地权属舞旗山村所有，应由舞旗山村行使管理权，沙河XX无权对该林地进行处置。2011年10月17日，沙河XX委会对九集镇政府的确权决定不服，向南漳县人民政府申请复议，请求南漳县人民政府将该山林确认由沙河XX委会所有。2011年12月5日，南漳县人民政府作出南政行复决字（2011）09号行政复议决定，维持南漳县XX政府决定。2012年1月6日，刘XX不服九集镇政府的确权决定，向南漳县人民法院提起行政诉讼。2012年4月20日，南漳县人民法院以越权为由撤销了南漳县XX政府的《关于确认舞旗山村与沙河XX山林权属问题的决定》。王X、刘XX分别申请要求南漳县人民政府解决处理该林地使用权纠纷。2012年6月7日，南漳县人民政府作出南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，该决定在认定《沙河XX与廖店村山界协议》真实有效基础上，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，将南漳县公安XX以西，305省道以北，红线外60米林地所有权属舞旗山所有，林地使用权属王X所有。刘XX对该决定不服，于2012年7月9日向襄阳市政府申请复议。2012年9月7日，襄阳市政府作出襄政行复延字（2012）9号延期审理通知书，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出。2012年9月21日，刘XX向襄阳市政府递交鉴定申请书，请求对两村协议上所盖的原南漳县XX沙河XX民委员会公章的真实性进行鉴定。襄阳市政府行政复议机构要求南漳县政府提供山界协议原件及原南漳县XX沙河XX民委员会公章印模等。但截至作出行政复议决定时，南漳县政府未能提供山界协议原件、公章印模，导致鉴定无法进行。2013年4月19日，襄阳市政府复议机构组织各方当事人召开行政复议质证会，各方当事人在质证会上均发表了各自的意见。2013年8月28日，襄阳市政府作出襄政行复决字（2013）16号行政复议决定，该决定认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三章关于处理程序的规定，申请处理林权争议的，申请人应向林权争议处理机构提交申请。南漳县人民政府所作决定内容既包括刘XX与王X争议地块的林地使用权，又包括沙河XX委会和舞旗山村委会没有提出争议处理申请的林地所有权。南漳县政府决定所列申请人为王X，被申请人为刘XX，双方争议为林地使用权。但对于林地所有权的处理，沙河XX委会、舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没通知其作为第三人参加，却作出了对林地所有权的处理决定，剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等重要权利，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定撤销南漳县人民政府所作的南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》。原告对行政复议决定不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告襄阳市政府具有履行行政复议的法定职责。被告在对本案进行行政复议过程中，认定南漳县政府作出的南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，在沙河XX委会、舞旗山村委会没有提出申请，也未作为第三人参加的情况下，直接对林地所有权作出处理决定，剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等重要权利，违反了林业部令第10号《林地林木权属争议处理办法》第十五条“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》”的规定，并以程序违法为由，予以撤销，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，行政复议决定并无不当。原告诉称被告程序违法，认定事实错误。被告作出撤销南漳县政府确权决定的复议决定，是因为南漳县政府确权决定程序违法，并未就实体部分作出处理。由于刘XX在复议阶段提出鉴定申请，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条的规定，鉴定所用时间不计入行政复议审理期限，同时被告履行了延期审理期限的手续。因此，原告该诉称理由，本院不予支持。原告诉称依法应确认南漳县政府南政函（2012）47号《山林权属决定》合法有效。南漳县政府作出的南政函（2012）47号确权决定，包括林地所有权和林地使用权，在沙河XX和舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没有通知其作为第三人参加的情况下，却作出了对林地所有权的处理决定，违反了林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第十五条“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》”的规定，属于程序违法，依法应予撤销。原告该诉称理由，本院亦不予支持。综上原告要求撤销襄阳市政府襄政行复决字（2013）16号行政复议决定等诉讼理由均不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告舞旗山村委会的诉讼请求。
案件受理费为人民币50元，由原告舞旗山村委会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
（上诉人在提交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省财政厅非税收入财政专户，开户银行：中国XX，账号：052101XXXX03691，并请在缴款凭据用途栏内注明“湖北省高级人民法院”或编码“103001”，也可以直接到湖北省高级人民法院交费。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。）