（二）彻底放弃的危险与调整革新的空间

　　与激烈的反对者不同，行政行为的支持者虽然同样承认，行政行为的确存在局限，但却坚持认为，作为一项内涵丰富，历史久远且功能强大的法教义学，行政行为尚有调整革新的可能。而且，鉴于其与传统行政法体系之间的密切关联，彻底放弃会不可避免地带来离散行政法学体系的危险。事实上，支持者的这一担忧并非空穴来风。如其他法教义学一样，行政行为学理同样经历了如下过程：从概念的建构到形式逻辑的推理；从法教义学的完成到制度实践的转化。[86]这一过程不仅使行政行为成为现代行政法教义学的核心，同样成为体系化的行政法学的概念基石。从这个意义上说，对行政行为的彻底放弃，绝非只是行政法学观察视角，或是解释和评价工具的简单更迭，而意味着行政法教义学的整体变革以及随之而来的行政法学的体系化重构。

　　这一判断也为我们更审慎地检视行政行为的未来，并为上述问题寻求公允答案，提供了两个思考前提：首先、现代行政的结构是否已经真的发生了根本性变化，以至于行政行为学理与行政现实之间出现严重的结构性互异？其次、行政行为是否真的已经沦为形式逻辑的工具，以至于彻底丧失了对现代行政现象的解释和评价功能？

　　针对第一个问题，尽管现代行政所呈现出的合作行政、风险行政、公私混同等新趋向，使以“规制”为核心行政任务以及提供相应规范基准的行政行为学理凸显与时代的龃龉，但不可否认的是，即便存在上述新发展和新趋向，“规制需求”却仍旧处于行政法的中心。[87]即使在新兴的环境法、社会法等领域，我们可观察到的也只是规制工具、规制模式的多样化，而绝非规制任务的彻底放弃。从这个角度而言，任何认为现代行政的结构已经发生根本性变化的结论，都显得过于草率和武断。与此相关的另一问题是，传统行政行为学理以“国家/社会”，以及“行政意志/个人意思”的区分为基本前提，而行政现实的新发展和新趋向也同样在强烈地摇撼这些前提。但如果据此就认为，国家/社会，行政意志/个人意思的距离理应取消，同样相当危险。它带来的必定是对行政的确定性、可预测性、可计算性、可控性以及可追责性的这些传统法治价值的巨大伤害。[88]从这个意义上说，既然现代行政的结构并未发生根本移转，而国家/社会之间的距离也应予以维续，那么内含“规制”（Regelung）属性，且以“国家/社会”的二元区分为制度前提的行政行为就仍旧有广泛的作用空间。而行政实践也同样证明，行政在面对大量涌现的“规制任务”时，对行政行为仍旧有着稳定需求。[89]

　　针对第二个问题，在应对现代行政的新变化与新发展时，行政行为的确凸显不足，也的确需要修整和调试。而行政行为学理发展至今，虽然已高度稳定和制度化，但并非没有改变的可能。事实上，作为一项成熟的法教义学，行政行为在发挥着稳定功能（Stabilisierungsfunktion）时，同样蕴含着强大的革新功能（Innovationsfunktion）。一方面，它能够为行政提供一个完成新任务的基础框架，这个基础框架简化了行政在应对新任务时的处理负担，也使所有新兴领域的行政规制都能够在相对成熟的制度平台上进行[90]；另一方面，这个基础框架也并非僵化抽象、不可更改，它仅提供了有关规制步骤与思路的大致轮廓，行政完全可在此轮廓内，针对新兴领域的特别需求进行细部调整，换言之，在相对完整稳定的行政行为内部，同样包含了相当的弹性空间和变动可能。这一点从行政行为已逾百年的发展史中就能够得到验证。如上文所述，迈耶的“法艺术创造”和“法技术处理”奠定了行政行为作为行政法核心的基础地位，但这一概念并非自迈耶起就毫发未改。事实上，迈耶只是使行政行为成为雏形初具的功能性概念，而其嗣后发展为一套体系自洽、逻辑自足的法教义学，所依赖的则是后世学者根据时代需求对其进行的持续补强与更新。这一工作迄今并未中断，即使是在今日这一概念备受诘难时仍旧进行，而这也同样证明了行政行为自我革新的巨大潜能。鉴于这些理由，行政行为的支持者认为，与彻底放弃的极端意见相比，对行政行为的现有学理予以整饬调试的主张，显得更客观和理性。[91]

　　四、行政行为学理的现实革新

　　行政行为的支持者基于这一概念与传统行政法体系之间的密切关联，及其自身蕴含的调整可能，主张对行政行为进行适时调整，而从这一理论的新近发展中，我们也的确能够观察到行政行为在陷入“内外困局”时的自我革新。

　　（一）新的行为模式的创设

　　如上文所引，针对行政行为的一项批评意见认为，行政行为理论虽在整体上提升了行政的可预测性与可计算性，却缺乏应对复杂情势的弹性，尤其是在现代社会下，行政机关越来越多地被要求针对各种风险进行评价估量并做出及时反应，上述弊端便尤显突出。

　　但事实上，传统行政行为学理并非没有适应弹性需求的规制工具。在有关行政行为形成条件及规制效果的多样性规定中，已经包含有明显的“弹性化储备”[92]，而行政行为的附款（Nebensbestimmung）在确保行政稳定性和可控性的前提下，同样为个案决定的弹性与灵活性提供了制度可能。[93]除继续发挥上述传统机制的作用外，行政行为理论的新近发展更尝试通过创设新的行为模式，来克服传统行为弹性与灵活性匮乏的弊端。

　　1.暂时性行政行为

　　在各种新型行为模式中，暂时性行政行为（Vorlaeufiger Verwaltungsakt）最引人关注，其本质是行政机关在尚未完成相关事实的终局调查和确认时所做的阶段性决定。[94]这种行为最早出现于德国税法领域。在此领域中，德国法例外地允许在税额尚未最终确定时，税务机关可基于纳税人的申报，做出暂时性的有关税额确定的行为。[95]这种做法后来延伸至社会法领域，德国《社会法典》同样规定：针对当事人的金钱给付请求，行政机关虽未最终确定数额，但可先行通过暂时决定予以给付，嗣后保留予以纠正甚至要求返还给付的权力。[96]暂时性行政行为的优势在于：它只是一种暂时性的，而非终局性的，这种决定的做出并无需行政机关对事实要件有全面、彻底的概观了解（Ueberschaubarkeit），行政机关因此被赋予了迅捷反应的可能，而它在诸多领域的广泛适用，也被认为是有效克服了传统行为模式过于僵化的弊端。其灵活迅捷的功效在那些特别强调“时间要素”的行政领域更显突出。从这个意义上说，暂时性行政行为所欲维护的是“决定时间的正确性”（Zeitgerechtigkeit）[97]，其目的也在于避免因行政的决定时间过长而导致相对人利益受损。

　　2. 先行裁决与部分许可

　　先行裁决与部分许可是暂时性行政行为在特定领域的体现，它们同样旨在通过允许行政机关在尚未完全澄清案件事实的情形下，对已决部分先行决定，或者先做出部分许可来提升行政的灵活性。其中，先行裁决（Vorbescheid）是指在大型许可中，行政机关对某些能够预先确定的单项许可前提，例如建筑项目的地点（Standortvorbescheid），或建筑项目的理念（Konzeptvorbescheid）等先行决定。这种先行决定对行政机关嗣后是否会做出整体许可（Vollgenehmigung）并没有拘束作用。[98]部分许可（Teilgenehmigung）强调的是行政机关对申请人的整体许可申请进行了限缩和修正，仅先许可了其中的部分内容。与先行裁决相同，部分许可中同样包含着一种“情势变更的保留”（Situationsvorbehalt）[99]，即这一决定只是行政机关对已决事实和利益的判断与权衡，仅具有暂时性的正确性，行政机关完全可在嗣后将其推翻。而传统行政行为学理中有关限制行政机关嗣后撤销、废止行政决定的规范也因此不再适用。[100]先行裁决和部分许可都主要适用于建筑法，尤其是大型的建筑项目许可中。这类案件的利益主体和利益类型往往多元复杂，此时如果仍旧要求行政机关在甄别所有的案件事实，提取和权衡所有可能利益的前提下，再做出最终决定，可能就会严重损及许可申请人的投资利益。此外，这类行为新近还被广泛适用于环境法领域，其在平衡污染防治和经济发展方面的效果同样获得人们肯定。[101]

　　综上，无论是税法和社会法领域的暂时性行政行为，还是建筑法、环境法领域中的先行裁决与部分许可，这些全新的行为模式都旨在通过赋予行政机关对未决事实做出决定的可能，来提升行政应对复杂现实的弹性。这种弹性机制在相当程度上克服了传统行政方式无法对风险防御做出及时反应的局限，也通过赋予行政做暂时决定的权能，为其提供了处理风险的“型塑空间”[102]。同时，因为行为的“暂时性”，这些决定相较其他典型行政行为，并不严苛地受到存续力原理和信赖保护原则的约束[103]，行政也因此获得了嗣后变更的空间，这也使行政对风险的探求和防御变成了一种相对开放、持续的过程。

　　（二）程序基本权与复杂决定的分节化和序列化

　　针对行政行为的另一项批评意见认为，相较程序，传统行政行为学理更倚重稳定化的、型式化的行为模式在实体方面对于行政适法性的控制功效，这不仅导致这一学理缺乏对决定做出程序的重视，同样导致相对人程序权利的弱化。

　　但德国法通过在传统学理中引入“程序基本权”的观念，也在相当程度克服了上述弊端。“程序基本权”最初源于欧洲法院在判决中的创设。其出发点在于，既然公民在共同体下应被视为自我负责和具有独立人格的个体，那么就不能仅将其作为国家程序的客体予以对待，而应作为“理性的参与者”，通过行政程序赋予其了解事实、陈述意见、对行政决定施加影响的机会与可能。[104]因为欧盟法的拘束机制，这一观念同样被导入作为成员国的德国。事实上，在德国宪法基本权理论中，基本权作为客观价值的学说早已对程序基本权进行了理论铺陈。该学说认为，基本权对于整体的法秩序均有约束力，在法律的制定、解释和适用过程中，都应被作为客观价值决定予以尊重。[105]而作为客观价值的基本权的功能之一就是确认国家负有义务，通过确立适当的机构与程序来促进基本权的实现，所谓“通过机构与程序的基本权保障”（Grundrechtsverwirklichung durch Organisation und Verfahren）[106]。由此，将程序权利上升为基本权利，不仅使行政程序理论有了宪法基础，也使行政程序因与基本权的关联而转化为在行政法体系中“具有枷锁效力（katechonitische Wirkung）的杠杆”[107]。

　　但相较实体性决定，持续的、可变的、非型式化的行政程序并不容易受法归整，换言之，“传统行政方式教义学并非轻易地就能与新的程序法取向相互整合”[108]，而复杂持续的现代行政过程又在更高程度上加深了这种整合的难度。为解决这一难题，德国新近的行政行为学理尝试将行政决定予以“分节化”（Geliederung）和序列化（Temporalieirung）处理，即通过将一项完整的行政决定划分为多阶段（gestuftes Verwaltungsverfahren）完成，由此来应对情势的持续发展和变化可能。[109]

　　除服务于决定的弹性与灵活性外，分节化与序列化最大的效用还在于通过程序的明晰（Verfahrensklarkeit），使行政决定在复杂情势下重获确定性。如上文所述，可预测性、可计算性对于法治行政至关重要，也正因为提升了行政的确定性，行政行为成为现代行政的行为样本。但公私混同、合作行政、风险社会等复杂现实却大大损耗了现代行政的确定性。而新近的行政实践证明，提升行政的确定性，已不能仅仅倚重对实体决定的规范控制，还有赖于程序的明晰确定。从这个意义上说，将行政程序予以分节化和序列化，正是通过程序的“确定性”（Uebersichtlichkeit），使复杂行政重获被“概观了解”（Ueberschaubarkeit）的可能。[110]

　　程序的分节和序列处理尤其应适用于如下两种情形：其一、整体决定太过复杂，之后难以剖析分明的；其二、两个原本彼此独立的行政过程之后相互交织在一起。[111]将复杂程序予以分级分层后，行政机关就可分阶段地做出处理。而在这种多阶段行政程序（mehrgestufiges Verfahren）下所作的阶段性决定（Zwischenentscheidung），既可是独立的、具有直接对外效力的行政行为，也可是非型式化的通知、指示、允诺、咨询等。如果各个阶段的决定均是具有直接法效性的行政行为，这些决定就构成了“多阶链条”下的“复数行政行为”（mehr Verwaltungsakten）；如果整个过程中只有最后的决定才具备行政行为的属性，这个行为就是德国法中的“多阶段行政行为”（mehrstufiger Verwaltungsakt）。[112]以此标准来甄别，上文所述的暂时性行政行为、先行裁决和部分许可，都是诞生于这种程序分层机制下的，独立的新型行政行为。它们和后续的行政决定共同构成了相互关联的“行为束”（ein Bundel der Verwaltungsakte）。也正因为与程序分层密不可分，这些新型行为类型又被视为“分层行政程序下的制度设置”（Institute gestufter Verwaltungsverfahren）[113]。

　　（三）对非型式化行为的规范

　　如上文所述，传统行政方式学理对于行政行为等型式化行为的高度关注，严重挤占了非型式化行为在行政学理中的存在空间。这类行为一方面因为具有弹性（Flexibilitaet）、可变性（Beweglichkeit）与创造性（Beweglichkeit）[114]等特征，克服了型式化行为抽象僵化的缺陷，填补了行政在应对复杂现实时的手段不足，因此在合作行政中被大量援用；但另一方面，这类行为又因其非制度化和非型式化的弊端，大大削减了行政的确定性、可预测性与稳定性，并对相对人的权利保障产生不利影响。

　　鉴于传统行政方式法教义学对非型式化行为的疏忽，以及此类行为对法治行政的威胁，行政行为学理也尝试通过自身的修整来纳入对非型式化行为的规范。其中一项重要的作法就是将这些未型式化的行为予以“型式化”。而这种型式化的工作，又主要通过首先放宽型式化行为的归类标准（Zurechnungskriterien）或是证明标准（Nachweiskriterien），再根据具体行为的属性与本质（Natur der Sache）将其类型化，进而制度化和规范化来完成的。[115]这种对未型式化行为予以型式化的过程，在相当程度上填补了行为形式法教义学的疏漏，提升了未型式化行为的规范化程度。但值得注意的是，这种对未型式化行为的制度化过程同样存在着内在矛盾。相比型式化行为，未型式化行为的优势正在于其因为法律的低密度约束，而具有的灵活性和多样性，但制度化的过程却不可避免地会使其丧失原有的灵活性和多样性。此外，这种制度化同样对行政行为的既有框架造成严重冲击。为容纳更多的未型式化行为，行政行为在归类标准、构成要件、法律效果的衔接等诸多方面都需做相当的调试和修正，甚至要从整体上扩大现有的概念范畴，但这些改变是否会导致既有体系的涣散溃败，是否会使其彻底丧失“作为法治国规制工具的性格”[116]同样令人堪忧。

　　对未型式化行为予以规范的另一有效方式是将其纳入行政程序的规范。实践中，未型式化行为总是与复杂的程序流程紧密相连，并且主要表现为行政机关在决定前程序中（Vorverfahren）与当事人所进行的接触、沟通、协商，对当事人所做的非型式的承诺、合意，以及决定做出后的磋商（Nachvernandlungen）。[117]如果我们将行政程序描述为一个线性的过程，那么这些未型式化行为就是串成这条主线的各个连接点。因此，对这些未型式化行为的规范，也完全可放置在程序的“分节化与序列化”技术下予以处理。

　　尽管尚不能对所遭遇的挑战一一做出有效回应，也还无法彻底消除学界关于“行政行为已与复杂现实相互抵牾”的担忧疑虑，但上述革新却让我们看到了传统行政行为学理调整与改革的可能，而这也使我们对于行政行为的未来怀有乐观的而非悲观的期待。行政行为的确存有不足和缺陷，但现阶段它仍旧是行政法教义学的稳定核心，而且在可预见的时间内，会持续发挥着简化行政方式、抑制行政恣意、保护公民权利以及维续行政法学体系化均衡的积极功能。这一点即使在行政行为学理发展最充分，同时也遭遇最多责难的德国同样得到验证。众所周知，欧洲整合与欧盟法的一体化，对传统德国行政法产生剧烈振荡，但人们却发现，“伴随欧洲一体化进程和欧盟行政法的影响，行政行为的重要性非但没有减弱，反而增加了，因为‘跨国家的行政行为’已经渐次成为成员国之间进行行政水平合作的关键要素”[118]。

　　五、启示：我国行政行为学理的进化

　　对行政行为困境和未来的考察，当然是希望对我国相关学理的进化提供启发。因为强大的示范作用，我国大陆地区、台湾地区和日本的行政行为学理基本都以德国法为参照。但与日本和台湾的“忠实效仿”不同，我国在此领域的现有成果，大多并非直接源自德国，而是对日本和台湾地区继受成果的“再受”.这种曲折、复杂的继受过程，导致德国行政行为法教义学在我国并未像在日本和台湾一样稳定扎根，并逐渐内化为本国法秩序的固定构成，相反还引发诸多非议和混乱。

　　（一）学理继受的不足与行政行为教义学的缺失

　　相比德国法中的功能明确和意涵清晰，行政行为在我国学理中自始就面部不清，轮廓不明。而学者们从继受之初，也从未停止过对这一取自国外的概念外壳的附会、生发和演绎。但遗憾的是，这些工作非但没有成功地缔造出如德国行政行为一般，兼具功能性与技术性的，清晰明确的本土化“行政行为”概念，反而更加剧了这一范畴的混沌，并最终使“行政行为”成为我国行政法学理中最大的概念谜团。

　　1.学理继受的不足

　　我国在继受这一学理后所呈现出的混乱无序，与其说是我们未能将域外制度很好地予以内化，或者说是因为水土不服所导致的“南橘北枳”，毋宁为是因为继受时的粗放乖违以及随意剪裁所导致的“继受不足”。就法律继受而言，因其本质就在于对作为“继受母国法”的模仿，模仿的完整性和忠实性就成为评判这一活动是否成功的核心标志。[119]但所有的域外制度都有其依赖的外部背景，也都有其相对完整的发展脉络。因此，完整理解外国法制度的产生背景和发展脉络，便成为法律继受的首要前提。但因为继受过程的间接、曲折和仓促，行政行为产生的法治国背景、对行政法学体系化建构的功能以及与具体制度设计间的紧密关联，在这一概念范畴被植入我国时，均未获得充分和完整的体察，这就导致我国对行政行为的继受自始就欠缺完整性和脉络性。因为继受不足，这一制度的法治国功能在继受过程中被彻底遗失。在德国法中，行政行为一直被视作“法治国下的目的性创设”，自始就发挥着抑制行政恣意，强化法秩序安定的重要功能；但这一概念引入我国后，却被降格为仅具有统合性与归纳性的一般概念，学者们希望藉其整合行政机关的所有行为方式，却从未发掘这一概念本身所具有的法治国价值。[120]而在被剥离了最核心的价值和功能后，这个在德国法中灼灼生辉的概念在中国法中也就彻底变得黯淡无光。

　　伴随功能遗失的还有行政行为学理精华的稀释。德国法以行政行为作为行政的基本行为单元，并通过在其构成要件、法律效果等诸多方面的型式化和制度化工作，将其塑造为稳定明确的“型式构造”。德国行政行为学理也因此表现为囊括功能价值、意涵要素、合法/违法，生效/无效，效力存续、附款机制、类型区分、诉讼关联等丰富内容的制度整体。这些制度之间环环相扣、紧密相关，它们既由行政行为作为“法治国下的目的性创设”这一核心目标而被有效地统合为一个整体；相互之间又因为法教义学的形式逻辑处理而得以融洽共存，换言之，这套法教义学从本质上是价值和逻辑的统一体。但这些制度化和型式化精粹，同样因为行政行为核心功能的丧失与本质属性的异化，而无法为我国学理所充分吸收。我们不仅对作为行政行为法教义学基本价值取向的“法治国目标”缺乏了解，同样对这些制度与制度之间的逻辑关联缺乏体察，这就导致不仅误解扭曲时时发生，行政行为在我国学理中的整体功效也被大大降低。

　　2.行政行为教义学的缺失

　　此外，尽管我国学者从开始继受行政行为时，就从未放弃过对这一概念的本土化阐释和演绎，但可与德国相类比的“中国行政行为法教义学”却迄今仍未建构完成。如德国法学大师阿力克西所归纳的，一项成功的法教义学至少应该具备以下三重向度：（1）描述-经验的向度，即对实定法进行细致的描述；（2）逻辑-分析的向度，即对实定法进行概念性与体系性的演绎；（3）规范-实践的向度，即拟定解决复杂个案的建议。[121]而德国行政行为学理经过近百年的发展，的确已发展为如阿力克西所言的，概念清晰、逻辑周延、体系自足，层级多维，并拥有丰富制度“仓储”的法教义学整体。在德国行政行为的整体学理中，我们不仅处处可见对行政现实的经验归纳，对制度规则的逻辑演绎，行政行为更作为法解释、法适用与法评价的基本工具，而与制度实践发生密切关联。但在我国，继受中的随意剪裁和贸然取舍，却使行政行为学理至今都只是单薄粗陋、混乱无序的碎片集合，既无法成为体系化的法教义学整体，也无法对具体的制度实践发挥效用。

　　（二）我国行政行为学理的进化

　　综上，我国的行政行为学理急需进化，而综合上文分析，这一学理的进化又需特别着眼于如下问题：

　　1.外国学理的完整继受

　　既然行政行为学理主要来自于对外国法尤其是德国法的继受，而且我们又要在很长时间内都倚重这种继受，那么这种继受就应建立在重视理解，尤其是重视脉络性和完整性理解的基础上。唯有如此，我们才能把握德国行政行为法教义学的真正精华，才能够避免因为粗放乖违以及随意剪裁所导致的价值遗失。当然，任何继受都会存在其界限，中国行政法也不可能完全临摹德国的样式，但这种适用界限的得出同样依赖于回溯脉络的考察和研究。中国学者从继受外国法时，就一直尝试通过对域外制度的本土化，来建构自己的行政行为体系。但既有的经验却证明，太快以自我为本位进行的域外制度的本土化往往并不会太成功，相反，真正成功的“本土化” 却都发端于对作为参照物的外国法的完整理解。

　　2.体系化的行政行为学理的建构

　　如上文所述，行政行为学理之所以在德国法中发挥重要作用，根本原因还在于：这一学理经由长久的法教义学塑造和实践锤炼已成为一个价值与逻辑相统一的制度整体。而对照德国经验，我国行政行为学理要达至体系化建构，需要概念的纯化、逻辑的周延、制度的衔接等诸多方面进行提升。

　　（1）概念的纯化。

　　一项成熟自足的法教义学首先在概念意涵上应当是清晰的，在概念与概念的边界区隔上应当是明确的，但有关行政行为的概念谜团，抽象/具体行政行为的概念之争，至今都未在我国学理中获得彻底澄清。德国学理强调行政行为的“个体化和明确性”、规制性、单方性、对外的直接法效性[122]，这些要素都使德国“行政行为”概念具有较高的纯度和可辨性。但与此相反，行政行为的“具体化特征”从一开始就被我国学理隐去；在学者的不断阐发和演绎下，行政行为又渐次丧失了它的单方性、外部性[123]；而规制性更是从未受到我国学理重视。[124]行政行为因此在我国逐渐蜕变为一个无所不包、臃肿不堪，也近乎毫无学术价值的“概念鸡肋”。为明晰其轮廓，我国学者转而在行政行为之下又细分出抽象/具体，内部/外部，单方/双方，事实/法律行为等诸多类型，有的学者甚至干脆放弃“行政行为”，用“行政处理”或“具体处理”取而代之，但这些生发非但没有提高概念的精准度和可辩性，相反却使行政行为愈加成为一套不断“自我繁殖的概念陷阱”[125]。

　　据此，要建构中国行政行为法教义学，首先要进行的就是概念纯化的工作。而这项工作又主要依赖于对行政行为作为法治国秩序构成要素的根本属性，及其内含的法治国的价值目标的理解与体察。唯有如此，行政行为在我国行政法中才能不再是教条化的、形式逻辑的“抽象概念”，而成为如德国法那样，具有目的论特质的“规定功能性的法概念”[126]。在明晰了其“功能性”与“目的性”之后，这一概念的框架结构、内涵要素也会因此确定下来，学界因为不了这一解概念的功能特质所进行的随意生发，也会因此停止。而还原行政行为作为功能载体的本来面目，并将其背后的意义脉络清晰地揭示出来，又是建构中国行政行为法教义学的起点。对这一概念功能的清晰定位，会使行政行为学理从整体上拥有鲜明的价值导向和精神内核，而这种价值导向和精神内核也会将这一学理的下位概念、形式和结构有效地统合为一个有机整体[127]。

　　（2）逻辑的周延。

　　除概念混沌不清外，影响我国行政行为法教义学建构的还有制度逻辑周延性的欠缺。将法教义学本身粘合为一个有机整体的，除了统一的价值内核外，还有形式逻辑的作用。而德国行政行为法教义学同样是将学科累积的经验内容（概念、原则、规则等），运用形式逻辑的方法将其结构化和固定化，并最终表现为一个内在和谐的有机整体。因此，形式逻辑的作用在法教义学的体系建构中，与价值导向的确定一样重要。

　　但在我国行政行为学理的建构过程中，却几乎鲜见对体系一致和逻辑周延的强调。学理研究的交错繁杂和没有章据，都导致制度设计在逻辑上未能周延闭合。尤其是学者为因应现实需求，往往对外国制度进行片断式截取，而非将其作为整体逻辑中的一环；在决定是否继受时，也常常仅考虑单项制度的现实合理性和应急性，而完全不考虑这一制度与其他制度之间的逻辑衔接，以及诸项制度在拼接组合后的整体完整。

　　以行政行为学理的核心——行政效力为例，德国行政法将行政行为视作法治国的重要秩序构成要素，为达到秩序的可预测、可计算以及可信赖，行政行为就应该尽可能地稳定持续，而影响其效力存续的消极因素也应通过具体的制度予以排除。基于这一原因，存续力（Bestandskraft）成为德国行政行为效力的核心。与行政行为的创设一样，这一效力理论同样直指法治国下的法安定价值，也因此与行政行为的功能定位紧密贴合；既然行政行为效力的核心在于其“存续性”，就应该设定相应的制度将影响其效力存续的因素予以排除，而这一要求又继而被落实为排除和限制行政机关嗣后随意废除行政行为的撤销与废止规则。综上，德国法为我们展示了从价值道原理再到制度的清晰演变，但这种演变脉络却无法在我国学理中找到对应。价值的遗失使行政行为从一开始就被降格为一般的学术概念，而此后关于行政行为效力问题的讨论，也就当然地脱离了法治国价值的目标框架，彻底陷入形式主义的泥潭。我国的通说认为，行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力，其中公定力又是四效力的基础。[128]但上述四力之间在意涵要素、功能指向上究竟有何差异，学者们似乎从未彻底厘清过，如果再细究学理对各力的具体界定，其中的重叠交错和分离破碎就更经不起形式逻辑的推敲检验。[129]基于这些理由，引入对体系一致和逻辑周延的考量，无疑对于建构中国行政行为法教义学同样重要。

　　（3）关联制度的相互配合与有效衔接。

　　除净化概念、强化逻辑外，在建构中国行政行为法教义学时，建立起制度之间的有效衔接，并使学理与制度实践之间真正发生关联同样重要。如上文所述，德国行政行为法教义学不仅从内部而言，是一个拥有丰富仓贮且逻辑周延的完整体系，亦与其他学理范畴，例如执行名义、诉讼类型、审查步骤等建立起密切链接。而德国行政法也因此表现为，以行政行为为核心和基石的，环环相扣的有序整体。

　　相比德国，我国行政行为学理不仅在内部存在逻辑不周延的恶状，在外部也缺乏与其它制度的相互配合与有效衔接。尽管经典的教科书无一例外将“行政行为”作为重点，但因为概念本身的轮廓不清，功能不明，其作为学科基石的原因从未被彻底说明[130]；又因为本身制度化和型式化的欠缺，行政行为也根本不具备“横跨行政法学总论”，并有效衔接诸项内容的性格特质。以行政行为学理与行政诉讼的制度关联为例，尽管德国法改变了以往将行政救济与行政行为相互绑定的做法，但行政行为仍旧是德国行政诉讼中判断诉讼类型（Klageart）的重要标志。只要行政方式属于行政行为，与之相关的诉讼类型就是撤销之诉、义务之诉以及确认无效之诉。而学理上关于行政行为构成要件、法律效果的制度化确认，同样也是司法在上述诉讼类型中对行政行为合法/违法，有效/无效的根本判断基准。但我国的行政诉讼，除了因法律规定只受理对具体行政行为的起诉，而在受案范围上与行政行为的界定区分发生关联外，在其他环节，几乎都与行政行为学理相互隔绝，两不相涉。尤其是在审查基准上，《行政诉讼法》第54条列举了判断行政行为违法的五项基准：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权，但这些基准显然与典型的学理认定相互龃龉。[131]这种制度配合的缺乏使我国学理关于行政行为合法/违法的讨论，几乎成为与制度实践无关甚至无用的“纸上清谈”，而这也在很大程度上反映出行政行为学理对实践解释力和回应力的匮乏。因此，要使我国行政行为学理自身成长为体系化的“法教义学”整体，还须在“充实”学理自身的同时，建立起这一学理与其它制度间的有效配合和有效衔接，从而使其真正具有“跨越行政法总论”的性格。

　　（三）对行政行为教义学局限性的省察

　　德国现代行政法的发展已向我们充分展现了行政行为教义学的重要价值，但其遭遇的困境同样让我们意识到，这一体系完备、逻辑严密、制度精细的法教义学也有其内在局限，也需根据现实需要不断进行调整和修正。这一认识对我们建立自身的行政行为教义学同样至关重要，它能够让我们在汲取域外制度有益成果的同时，亦能够有意识地对其弊病予以克服。而德国行政行为教义学的新近发展，更为我们提升传统学理应对复杂现实的能力，提供了基本的思考脉络。

　　但值得注意的是，对德国行政行为教义学局限的体察和肯认，并不应使我们不假思索地就迈进彻底放弃行政行为的极端反对者阵营。在行政行为学理芜杂混沌的我国，这样的选择也许对很多人都更具吸引力，毕竟我国行政行为学理要应对现实变革，相较德国会有更多困难。但上文已经论述了彻底放弃这一概念范畴对于离散行政法整体的可能危险。既然我国的行政法同样以行政行为为基石，那么这一结论对于我国就同样适用。因此，提升和进化既有学理，建构体系化的行政行为教义学，使其充分发挥其应有的功能，并在基础上对其局限保持警醒，恐怕才是更客观和理性的选择。

　　七、结语

　　综上，尽管伴随行政实践的变化与行政任务的更新，行政行为做为行政法教义学核心的地位遭遇严重挑战。但彻底放弃这一成熟学理却并不稳妥也不理性。这一结论既忽视了行政行为顽强的“生命力”，也对行政现实做出了过于草率和武断的判断。事实上，如果我们对于法教义学“构筑由法律概念、制度、原则和规则组成的框架”的属性特征，以及它旨在“减轻法律操作负担，为法律提供方向指引、安定性以及可预见性”[132]的任务设定有客观了解，并且理性地认识到，任何法教义学都需要持续地受到检验，也需时时更新和调整，那么行政行为所遭遇的挑战和诘难，就完全可以理解为是行政实践对其提出的变革要求。行政行为应在这些方向导引下，通过自身的调试整饬克服内在局限，同样也应当吸纳其他解释与分析工具的优益性，并与它们相互配合，共同为复杂行政现实提供更完备的法教义学基础。相较其他国家，由于我国尚未建立起体系化的行政行为教义学，因此，如何在充分发挥这一学理的积极功能时，亦对其局限保持警醒，并予以有效克服，从而进化和提升我国行政行为学理，同样是应予慎重对待的问题。

【作者简介】

赵宏，中国政法大学比较法学研究院中德法学研究所教授，法学博士。