(文章中人物等名称均为化名)

【要点提示】

在行政审判中，为维护公共利益，稳定社会关系，维护行政效率，节约诉讼成本，应考虑诉讼经济原则。

【案例索引】

一审：北京市朝阳区人民法院(2007)朝行初字第169号(2007年9月18日)

二审：北京市第二中级人民法院(2007)二中行终字第649号(2007年11月23日)

【案情】

原告(上诉人)：刘福来。

原告(上诉人)：孙惠权。

原告(上诉人)：杨淑玲。

原告(上诉人)：张会银。

被告(被上诉人)：北京市朝阳区房屋管理局(以下简称朝阳区房屋管理局)。

第三人：北京市崇文区城市建设开发公司(以下简称崇文城建开发公司)。

朝阳区人民法院经审理查明：2005年9月19日，市发改委、市建委联合作出《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》，同意崇文城建开发公司开发建设弘善家园小区定向经济适用房项目，并对核准事项作出了批复。

2006年2月23日，崇文城建开发公司向朝阳区建委递交申请书，申请核发《房屋拆迁许可证》并提交了如下证据材料：(1)市发改委、市建委联合作出《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》;(2)编号为2005规地字0179号《建设用地规划许可证》;(3)京国土市预 [2006] 190号《关于弘善家园小区建设项目用地预审意见的函》;(4)开达拆迁公司取得的《北京市房屋拆迁资质证书》等材料。

朝阳区建委受理申请后，经审查于2006年2月28日向崇文城建开发公司核发了前述京朝拆许字[2006]第10号《房屋拆迁许可证》。该许可证许可的拆迁期限届满后，经朝阳区房屋管理局批准又延长拆迁期限至2007年8月27日。

另查，崇文城建开发公司为建设弘善家园住宅小区实施此次涉案拆迁项目。弘善家园住宅小区系定向安置前门地区解危排险搬迁群众的经济适用房建设项目。朝阳区建委核发被诉《房屋拆迁许可证》后，北京市人民政府于2006年7月19日作出京政房地字[2006]128号《关于北京市崇文区城市建设开发有限公司申请使用朝阳区十八里店乡国有土地使用权的批复》，同意崇文城建开发公司因进行弘善家园小区项目建设使用朝阳区十八里店乡国有土地。当日，北京市国土资源局向崇文城建开发公司核发了京国土用批字[2006]第128号《建设用地批准书》。

另，2006年8月，朝阳区将房屋管理行政职能从朝阳区建委剥离，独立设置朝阳区房管局，该局公章自2006年9月1日起启用。

原告诉称：朝阳区建委不具有核发拆迁许可证的资格，同时该委没有履行法定的告知义务及严格审查义务，在崇文城建开发公司申请材料不齐全的情况下即作出拆迁许可行为，导致被诉拆迁许可行为严重违法，故诉请法院要求确认朝阳区建委核发的京朝拆许字[2006]第10号《房屋拆迁许可证》违法。

被告辩称：我局核发的被诉《房屋拆迁许可证》，依据充分、适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人参加诉讼称：该公司依法取得的《房屋拆迁许可证》合法有效，原告的诉讼理由不能成立，请求法院予以驳回。

【审判】

朝阳区人民法院经审理认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第七条的规定，朝阳区建委作为涉案时朝阳区房屋拆迁工作的行政主管部门，具有对朝阳区区域范围内的拆迁项目核发《房屋拆迁许可证》的法定职责。原告对行政职权的质疑没有事实依据，法院不予采纳。申请人提交完备且形式上符合有关规定的材料是拆迁行政主管部门核发《房屋拆迁许可证》的基本条件。本案中，朝阳区建委在申请人尚未取得国有土地使用权批准文件的情况下即核发了被诉拆迁许可证，确有不妥。但鉴于拆迁人崇文城建开发公司目前已取得了《建设用地批准书》，被诉证件的合法性已得到完善，因此为稳定社会关系且从行政效率、节约诉讼成本角度考虑，法院应维护京朝拆许字[2006]第10号《房屋拆迁许可证》的稳定性和有效性。

关于原告主张朝阳区建委没有依法举行听证会导致被拆迁许可行为程序违法的主张，一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》虽设定了行政许可的听证程序，但在城市房屋拆迁行政许可管理中，国家尚未出台有关法律法规或规章建立相应的听证制度。据此认定朝阳区建委作出被诉的拆迁行政许可行为程序违法尚属理由不足。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告刘福来、孙惠权、杨淑玲、张会银要求确认北京市朝阳区建委于2006年2月28日核发的京朝拆许字[2006]第10号《房屋拆迁许可证》违法的诉讼请求。

一审宣判后，原告刘福来、孙惠权、杨淑玲、张会银不服，向北京市第二中级人民法院提起上诉称：根据《条例》等相关规定，有权核发《房屋拆迁许可证》的行政机关是市、县人民政府房屋拆迁主管部门，而不包括区级人民政府房屋拆迁主管部门，因此朝阳区建委无权核发房屋拆迁许可证;朝阳区建委在核发本案被诉《房屋拆迁许可证》之前未组织听证，系违法行为;一审法院将严重违法的《建设用地批准书》作为定案证据予以采纳，系枉法裁判;本案所涉建设项目违反了有关招投标的规定，拆迁安置资金不足，拆迁范围有误，且不具备划拨土地的前提条件。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，请求撤销一审判决，确认被诉行政行为违法。

被上诉人及第三人，均同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

北京市第二中级人民法院经审理认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条和《北京市城市房屋拆迁管理办法》第五条、第九条的规定，朝阳区建委作为当时负责本行政区域内城市房屋拆迁管理工作的行政机关，具有依当事人的申请对本行政区域内的拆迁建设项目核发《房屋拆迁许可证》的行政职权。

根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，实施城市房屋拆迁申请领取拆迁许可证，应当提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。同时，北京市人民政府根据《城市房屋拆迁管理条例》并结合北京市实际情况制定的《北京市城市房屋拆迁管理办法》，对申请核发房屋拆迁许可证时应当提交的文件亦作出了相应规定。本案中，朝阳区建委在崇文城建开发公司尚未取得国有土地使用权批准文件的情况下即核发京朝拆许字[2006]第10号《房屋拆迁许可证》，与上述规定不符。但鉴于崇文城建开发公司在一审期间已取得《建设用地批准书》，故涉案建设项目已经具备了核发《房屋拆迁许可证》的法定要件。据此，为维护公共利益，稳定社会关系，并从行政效率和节约诉讼成本的角度考虑，一审法院认为应当维护京朝拆许字[2006]第10号《房屋拆迁许可证》的稳定性与有效性，具有合理性，本院不持异议。

关于刘福来等4人认为朝阳区建委在核发房屋拆迁许可证之前未组织听证，故被诉具体行政行为违法一节，由于被诉具体行政行为作出时，法律、法规或规章尚未就房屋拆迁行政许可前的听证制度及程序作出明确具体的规定，故刘福来等4人的上述主张缺乏充分的理由和依据。另，刘福来等4人认为朝阳区建委无权核发房屋拆迁许可证等其他上诉意见，亦缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。综上，一审法院判决驳回刘福来等4人的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

【评析】

本案原告方对被诉拆迁行政许可主要有三方面的争议，因此人民法院对于对被诉具体行政行为合法性的审查应该主要围绕这三个问题展开。

(一)关于北京市朝阳区建委是否有权核发《房屋拆迁许可证》的问题

《条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交申请资料，市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查，经审查，对符合条件的，颁发《房屋拆迁许可证》。原告认为，行政法规中规定的市、县人民政府拆迁管理部门有权核发拆迁许可证，而本案是朝阳区建委核发的被诉许可证，与上述规定不符。

《条例》第五条规定了县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。而根据我国《宪法》第三十条的规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市;直辖市和较大的市分为区、县;自治州分为县、自治县、市。因此，县级应包括县、区、自治县、县级市。《条例》第七条授权市、县人民政府房屋拆迁管理部门有权核发拆迁许可证，这里的市、县应理解为市级(直辖市、较大的市)、县级(县、自治县、区、县级市)。因此，可以理解为市级人民政府房屋拆迁管理部门和县级人民政府房屋拆迁管理部门都有权核发房屋拆迁许可证，至于各地具体由哪个主体负责该项工作，应由地方自行决定。作为实施《条例》的地方政府规章，《北京市城市房屋拆迁管理办法》第五条，规定了市国土资源和房屋管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作，负责本办法的组织实施和监督检查。区、县房屋行政主管部门负责本行政区域内的城市房屋拆迁管理工作。同时第九条规定了区、县国土房管局应当在收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查，经审查符合条件的，核发房屋拆迁许可证。其中，属于市人民政府确定的重大市政基础设施建设工程和跨区、县建设工程的，区、县国土房管局报经市国土房管局复审同意后，方可核发房屋拆迁许可证。

从上述法律规定来看，本案朝阳区建委有权核发被诉拆迁许可证，原告的质疑没有法律依据。

(二)关于应否进行听证的问题

对于行政许可管理活动，《行政许可法》第四十六条有"法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证"的规定。本案中所涉及的房屋拆迁行政许可并无相关法律、法规、规章设定听证程序，故不能以此认定朝阳区建委在核发被诉许可证时没有举行听证违法。

(三)如何看待本案中国有土地使用权批准文件的效力问题

按照《条例》的规定，拆迁许可申请人应提交的申请材料中包括国有土地使用权批准文件。而本案中朝阳区建委作出拆迁许可时依据的是北京市国土资源局作出的京国土市预 [2006 ]190号《关于弘善家园小区建设项目用地预审意见的函》，其国有土地使用权批准文件是核发许可证之后取得的。那么如何看待这个后取得的国有土地使用权批准文件?

行政诉讼具有一定的特殊性，其实质上是一种复审程序，因为行政行为此前一般已经历了完整的行政程序(如本案中的行政许可程序)，行政审判是对行政机关在行政程序中所进行的调取证据、事实认定、适用法律的过程以合法性作为标准进行再次审查的过程。行政审判对行政行为进行审查，行政行为合法的予以维持，违法的予以撤销，撤销后由行政机关视情况重新作出行政行为，此间行政审判并不对行政行为所确定的事实进行处理，行政行为指向的实质问题归根结底仍由行政机关进行处置。

正是由于行政审判具有上述特点，导致了"诉讼经济"理念在行政审判中日益受到重视。何谓"诉讼经济"，可以理解为：节省国家司法资源，实现审判经济;节省当事人资源，避免当事人为诉所累。本案中，朝阳区建委核发被诉许可证时依据非正式的国有土地使用权批准文件，而在核发许可证后第三人取得了正式的批准文件。此时若以此为由判决撤销被诉拆迁许可证，则第三人重新向被告申请拆迁许可，已经具备了各项法定条件，被告没有理由不予许可。而对于重新作出的行政许可，如果原告等人再不服，又会重新涉诉。因此，一、二审法院以"维护公共利益，稳定社会关系，从行政效率、节约诉讼成本"角度维护了被诉拆迁许可证的稳定性与有效性，最终判决驳回了原告的诉讼请求，是正确的。

(一审合议庭成员：朱军巍　武　楠　孙华二审合议庭成员：张昆仑　崔晓畅　陈良刚编写人：北京市朝阳区人民法院　赵世奎