【要点提示】
按照有关规定，工商行政管理机关有对个体工商户的营业执照进行年检的职责，检查结果为：合格的，准予贴花;不合格的，填明存在的问题，不贴花或暂缓贴花，待问题处理后再重新贴花。故工商行政管理机关对个体工商户营业执照年检的最终结果为合格或不合格，暂缓通过(即暂缓贴花)不是最终处理结果，工商行政管理机关应视改正情况，最终作出合格或不合格的认定。
由于对工商行政管理机关应在暂缓通过多长时间内作出合格或不合格的最终结果，现行规范性文件均没有规定，导致实践中，即使当事人要求给予验照结果，工商部门仍以此为由，不做处理结果，致使当事人长期处于暂缓通过状态，这种怠于履行全部监管职责的做法，是一种拖延履行职责的行为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条的规定，如果工商部门在接到当事人申请之日起六十日内，不履行作出合格或不合格最终处理结果的法定职责，将构成行政不作为。
【案例索引】
一审：上海市普陀区人民法院[2003]普行初字第79号(2004年2月18日)(未上诉)
【案情】
原告高孝廉。
被告上海市工商行政管理局普陀分局。
被告于2001年2月26日向原告颁发注册号为3.10xxx6113的个体工商户营业执照，字号名称普陀区高源计算机技术研究所，经营场所上海三官堂桥电子电器市场(地址曹杨路60号，以下简称三官堂桥市场)，执照有效期自2001年2月26日至2003年12月31日。2001年12月底，因落实“市场管办脱钩”工作，被告依法核准注销了三官堂桥市场。2002年3月，上海新绿节能材料有限公司(以下简称新绿公司)经授权具体负责原三官堂桥市场即曹杨路60号的物业管理及租赁事宜，原告与新绿公司签订了租赁协议，约定由原告承租原三官堂桥市场第71号营业房，租赁期限自2002年3月1日起至2002年12月31日止。租赁期满后，原告与新绿公司没有续签租赁协议。
2003年3月11日，原告到被告下属长寿工商所办理个体工商户验照手续，长寿工商所收取了原告提交的申报材料及个体工商户营业执照正副本和上海市个体工商管理卡(IC卡)1张，出具了受理申请验照通知书(编号33)，内容为“你申请验照。根据《城乡个体工商户管理暂行条例》(1987年8月5日国务院发布，以下简称《条例》)之规定，准予受理验照申请”。同年6月间，长寿工商所通知原告到该所，在受理申请验照通知书(编号33)上添写了“请提供有效场地证明，再办理验照。现为暂缓通过”的意见，书面告知了原告。同年10月、11月，原告两次以口头方式向被告提出要求办理验照手续，给予一个验照究竟是通过还是不通过的明确结论。因被告未予答复，原告遂提起行政诉讼。
原告诉称，被告认为原告没有经营场所证明的理由不能成立，被告作出暂缓通过验照没有法律依据，被告要么作出验照通过的结论，要么作出验照不通过的结论，暂缓通过验照状态不能一直持续下去，被告也没有理由保留原告营业执照不予发还。故请求被告依法履行对原告的营业执照办理验照手续并予发还的法定职责。
被告辩称，虽然上位法没有具体规定，但根据国家工商行政管理局工商个字[1992]第124号文第七条规定，以及上海市工商行政管理局沪工商企[2001]573号文、沪工商企[2002]419号文等相关规定，被告作出暂缓通过验照于法有据。对于暂缓通过验照可以持续多长期限，目前没有明确规定。一般情况下，对验照通过的，被告在营业执照上加贴年检验照标识(即贴花)后予以发还。如在暂缓通过验照期间，个体工商户要求发还营业执照(未贴花)的，经个体工商户签收后可以发还。故被告已经履行了法定职责，原告之诉不能成立，要求驳回原告的诉讼请求。
【审判】
普陀区人民法院经审理认为，根据《条例》第七条、第十条的规定，被告有权颁发个体工商户营业执照，具有在每年规定时间内对个体工商户营业执照办理验照手续的法定职责。办理验照手续的目的在于确认个体工商户的再经营资格，以履行对市场经营主体进行监管的职责。对个体工商户营业执照办理验照手续，就是要求工商行政管理机关给予个体工商户一个验照通过与否的明确结果。工商行政管理机关履行办理验照手续的法定职责，应当根据工商个字[1992]第124号文第七条对审查合格者填：审查合格、准予贴花;对审查不合格者填明存在问题，并注明不予贴花，或暂缓贴花，待对问题处理后再重新验照贴花;若不能保留经营资格，则根据具体情况按有关规定处理的规定，作出相应处理。也就是说，在个体工商户提交了验照申报材料工商行政管理机关予以受理后，工商行政管理机关办理验照手续存在四类情形两种结果，一是审查合格准予贴花;二是审查不合格暂缓贴花，待对问题处理后再重新贴花;三是审查不合格不予贴花;四是不能保留经营资格的，按有关规定处理。第一、二类情形的验照结果是通过，第三、四类情形的验照结果是不通过。需要指出，根据相关工商行政管理的规范性文件规定，暂缓通过即暂缓贴花是验照审核的一个操作环节、一种中间状态，而非验照结果。换言之，在工商行政管理机关向被验照的个体工商户明示暂缓通过的原因并提出整改要求的处理意见之后，若个体工商户拒绝按照处理意见整改而坚持要求明确验照结果的，工商行政管理机关依法应继续对验照申报进行审查，作出相应的处理，以履行办理验照手续的法定职责。
本案中，原告要求被告履行法定职责的主张，其核心和争议点并不在于2003年3月11日被告受理了原告验照申请后于同年6月间作出暂缓通过验照意见是否适当的问题，而是在于，在原告不同意更没有按照被告明示的“请提供有效场地证明，再办理验照”的处理意见去补正有关材料的情况下，自2003年7月始到原告提出行政诉讼为止，暂缓通过验照的状态一直持续，原告坚持要求被告给予明确的验照结果得不到答复的问题。如上所述，虽然对于暂缓通过验照状态的期限法律没有明确规定，但在原告坚持要求明确验照结果的前提下，被告依法应继续对申请验照的申报材料进行审查，在合理期限内办理验照手续作出相应的处理。否则，将不利于原告个体工商户再经营资格的确认，导致拖延履行法定职责的后果发生。故对原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定，判决被告上海市工商行政管理局普陀分局应在本判决生效之日起2个月内，依法履行对原告高孝廉的普陀区高源计算机技术研究所个体工商户营业执照办理验照手续并对个体工商户营业执照发还问题作出处理结果的法定职责。一审官判后，双方均未上诉。
【评析】
每年进行年检验照是工商登记行政管理中的一项常设制度。《城乡个体工商户管理暂行条例》第十条规定：个体工商户应当每年在规定时间内，向所在地工商行政管理机关办理验照手续。逾期不办理且无正当理由的，工商行政管理机关有权收缴营业执照。《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十一条进一步规定：根据《条例》第十条的规定，工商行政管理机关应在每年3月底前对核准登记的个体工商户的营业执照进行验照。上述两条规定只是对个体工商户营业执照进行验照的原则性规定。除此之外，有关验照结果如何确定的问题，工商个字[1992]第124号文第七条规定：“对审查合格者填：审查合格、准予贴花;对审查不合格者填明存在问题，并注明不予贴花，或暂缓贴花，待对问题处理后再重新验照贴花;若不能保留经营资格，则根据具体情况按有关规定处理”。故暂缓通过即暂缓贴花并不是验照的最终审查结果，只是验照审核的一个操作环节、一种中间状态，其后可能出现两种结果，一是对验照中发现的问题处理后，验照通过。二是对存在问题不能处理的，验照不通过。
在实际执法中，工商行政管理机关作出暂缓通过的意见后，往往没有进一步进行监管，使得个体工商户长期处于验照暂缓通过的中间状态，导致个体工商户的经营资格长期得不到有效的确认。这种做法，使得暂缓通过变相地成为通过与不通过之间的第三种验照结果。这种法外结果的事实存在，有悖于工商登记验照制度设立的初衷，有损于工商登记行政管理的有效落实，更不利于保护个体工商户的合法权益。
本案中，在原告明确拒绝按照被告的处理意见整改又坚持要求明确验照结果的情况下，被告仍然以“暂缓通过验照可以持续多长期限，目前没有明确规定”为由，在2003年6月～11月共计半年的时间内一直不能明确验照结果，这种拖延行为在实质上，是一种拒绝履行法定职责的违法行为，故依法应予以纠正。在2004年3月底，新一年的验照即将展开之际，原告上一年的验照尚无结论，于理于情于法均很难解释。
【编后补评】
对个体工商户营业执照进行年检验照，是《城乡个体工商户管理暂行条例》赋予工商部门的一项行政管理职责，根据工商个字[1992]第124号文第七条的具体规定，工商部门的验照结果分合格、不合格两种：对合格者，准予贴花;对不合格者，不予贴花，或暂缓贴花，待问题处理后再重新验照贴花。所以，暂缓贴花不是最终处理结果，对暂缓贴花者，工商部门应重新验照作出处理结果，迟迟不做最后的处理结果，是一种拖延履行职责的行为。
虽然，现行规范性文件对暂缓贴花的具体时间没有明确规定，但在当事人要求工商部门给予明确处理结果的情况下，按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条的规定，工商部门应当在接到当事人申请之日起六十日内，履行作出合格或不合格最终处理结果的法定职责，逾期不履行，就构成行政不作为。
效率与公正，是行政管理的重要原则，效率是公正的表现与保障，法治政府的重要标志之一也是“高效”，如果行政机关对应当履行的法定职责故意拖延，必将导致违法行为人得不到及时制裁，被侵害人的合法权益得不到及时保护，也构成违法行政，因为很多情况下，迟延会产生与侵害相同的效果，迟来的正义等于非正义。在这方面，美国有一个著名案例：一家铁路公司请求中止客运，行政机构为之举行听证，按照规定，这种案件应在3日内举行听证，30日内作出裁决。但行政机构有意拖延，听证持续了18个月。法院认为这是把公正的听证变成了一种骗局，并据此宣布听证后所作的裁决无效。[1](注释[1]：参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社2001年6月第3版，第314～315页。)
本案，法院认定被告拖延履行法定职责，判决被告在判决生效之日起2个月内，依法履行对原告营业执照办理验照手续并对营业执照发还问题作出处理结果的法定职责，无疑是正确的。
(编写人：上海市普陀区人民法院 张文忠
