目前，我国没有形成一部完整的以行政法和行政程序法为内容的法典，各种行政问题的法律适用散见于各行政法律规范中。同样，行政协议纠纷的法律适用也不是在同一部法律规范中体现出来的，仍有一些问题没有明确的法律适用指向。故，笔者将通过比较研究和逻辑分析两种方法探讨行政协议纠纷的法律适用问题。

　　1.域外行政协议法律适用模式

　　域外行政协议法律适用大抵有三种：普通法附加行政法模式、行政法模式、行政程序法准用民法模式 。首先，普通法附加行政法模式，是指在准用普通法合同规则的情况下，并行适用一些特别规则。这是因为“既然行政机关旨在利用合同实现行政职能，它就应该遵守一般合同法的规则。行政机关如果因为公共利益的需要，要在合同中享有特别权力的话，必须在合同条款中明确规定。” 这种模式以美国和英国为代表。英美法国家是不成文法国家，虽存在成文法律规范，但仍以不成文规范为主。这种法律适用模式与我国国情不符合。我国一般以成文法律规范为适用准则，在规范行政协议的法律适用方面不适宜采用这种模式。其次，行政法模式，是指单独设立独立于私法合同的行政协议法律规范。这种模式以法国为代表。法国采用这种模式是以其设立独立于司法系统之外的行政法院为背景的。而在我国现行的法律体制下，尚不具备单独设立行政协议法律规范的条件。第三，行政程序法准用民法模式，是指在行政法律规范没有规定的情况下，适用民法相关规定。以德国、我国台湾地区为代表。我国的立法模式与德国和我国台湾地区相似，而《行诉解释》关于审查行政机关履行行政协议情况的法律适用 也间接肯定了这种模式的适用。再比如，对行政协议纠纷的起诉期限、审理依据、诉讼费用的规定，均是采用行政程序法准用民法模式。

　　2.我国行政协议纠纷法律适用

　　在协议缔结过程中，因信赖利益产生纠纷构成缔约过失责任时，行政机关对相对人基于信赖利益遭受的损失进行相应赔偿。此时，产生行政协议缔约过失责任中的赔偿问题。从《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定来看，对侵犯财产权的赔偿只针对违法行为所致的财产损害才进行赔偿。前文提到行政协议归根到底是行政行为，而为了缔结行政协议而作出的行为也应当定性为行政行为，即缔约过失行为当属行政行为。那么缔约过失行为是否是违法行为呢？我们认为，缔约过失责任虽是一种过错责任，但其产生的基础是违反诚实信用原则应负的先合同义务，若这种先合同义务与行政机关的法定义务重叠，那么此时的赔偿适用《国家赔偿法》的规定；若这种先合同义务只是行政机关为了推动行政协议的成立所产生的附随义务，且不与法定义务重叠，只是一种逻辑上或者习惯上的义务，此时不适宜适用《国家赔偿法》，考虑到我国针对行政协议的法律规定采用行政程序法准用民法的法律适用模式，那么参照民事法律规范为宜。

　　在协议履行过程中，行政协议纠纷主要是协议不能正常履行和行政机关滥用行政优益权两种。关于协议不能正常履行导致的行政协议纠纷，依据导致协议不能正常履行的原因不同，可以将协议不能正常履行分为三种情形。第一种情形，由行政机关的原因导致协议不能正常履行，此处排除行政机关行使行政优益权导致合同不能履行的情形。若相对人主张的理由成立并造成了损失的，则行政机关应当赔偿。此时，产生行政协议履行纠纷中的赔偿问题。按照《行诉解释》第十五条第一款 的规定，行政机关不依法履行或未按约定履行协议，只要给相对人造成损失，无论协议是否继续履行，都应当予以赔偿，此时，行政机关的行为有两种，一种是违约不履行，另一种是违法不履行，即一种是违法行为，另一种是违约行为。对于违法行为致损的赔偿问题适用《国家赔偿法》是毫无疑问的，那么，另外一种违约行为，是否适用《国家赔偿法》呢？笔者认为，此时的违约行为侧重体现了行政协议中的契约型，以参照民事法律规范为宜。第二种情形，由相对人的原因导致协议不能正常履行，也就是相对人违约。此时，由于行政协议区别与民事合同的特殊性，行政机关一般可以行使行政优益权，即对不履行义务的相对人的强制执行权、对违约行政相对人处以行政制裁措施，还可以申请法院强制执行。此时，参照《行政强制法》等相关法律规范的规定。第三种情形，由于公共利益需要、不可抗力等因素导致协议不能正常履行。通常这种情形，行政机关会行使行政优益权，即单方变更、解除协议。按照《行诉解释》第十五条第三款 的规定，应当对相对人的损失进行补偿。此时，补偿问题的法律适用，宜采用行政程序法准用民法的法律适用模式，在适用行政法律规范无果，还可以适用相关民事法律规范。另外，关于行政机关滥用行政优益权导致的行政协议纠纷，即行政机关单方变更、解除协议违法产生纠纷。考虑到行政机关单方变更、解除协议的性质是违法，则适用对违法行为赔偿的法律适用为宜，即适用《国家赔偿法》的规定。

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