基本案情

2010年6月30日，某村时任支部书记在未经民主议定的情况下代表某村委会与张某、王某、齐某签订《某村农村集体土地承包合同书》，约定该承包地位于XX县XX洼平原水库以南，四至与原XX乡和某村所签合同相同；租赁期为30年，从2010年6月30日至2040年6月30日止；承包费总额12万元，一次性付清（合同签订之日）。同时约定了发包方及承包方的权利和义务等其他内容，并载明经过了村民议定程序。2019年某村委会以涉案合同未经民主议定程序等为由诉至法院，要求确认该合同无效，张某等将承包土地返还给某村委会。

裁判要旨

二审法院山东省滨州市中级人民法院（以下简称滨州中院）经审理认为：其一，双方签订的《某村农村集体土地承包合同书》中载明：“经甲方三分之二以上村民代表讨论，对该幅土地另行发包”。某村委会在签订合同时向张某等表明其已履行了民主议定程序。签订合同时的某村党支部书记齐某某出庭作证，陈述当时召开了村民代表会议，但是未留下书面会议记录。

在已表明通过村民议定程序的情况下，某村委会主张没有召开相关会议，但不能提供有效证据推翻自己在合同约定中表明的事实。依照民事诉讼优势证据规则，应作出对某村委会不利的证据判断。

其二，召开村民代表会议，履行相关村民议定程序系村委会一方应当履行的法律责任，在合同相对人已经交清承包费用、合同已经履行八、九年的情况下，某村委会一方又以没有履行村民议定程序为由主张合同无效违反诚实信用原则，依法不予支持。滨州中院判决驳回某村委会的诉讼请求。

案例解读

土地是农民赖以生存的物质基础，民主议定程序的立法目的在于维护集体成员的权益，避免个别人发包土地损害集体利益，是保护多数村民对农村土地之权利客体进行有效支配和控制的机制，属于作为发包人的村集体内部的管理程序。衡量民主议定程序对合同效力的影响，既要考虑法律设置民主议定程序的目的，即维护本集体经济组织成员的权益，又要依法保护第三人合法的合同权益，需综合多种因素进行评价和衡量。

土地发包民主议定程序是指本集体土地承包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。实践中，在农村土地承包经营合同纠纷案件中有大量发包方即村委会以未经民主议定程序为由主张合同无效的案件。法院在处理中应主要考虑以下几个方面：

一、民主议定程序相关法律规定的性质，即该法律规定系效力性强制规定抑或管理性强制规定。对于效力性规定与管理性规定的区分，具体来说可以采取以下标准：第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规定。第二，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规定属于效力性规定。第三，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不应属于效力性规定，而是管理性规定。具体到此类案件，农村土地承包法并未直接规定未经民主议定程序的农村土地承包合同无效。同时在承包人足额交纳承包费情况下，合同的继续履行能够给集体带来合理收入，也不损害国家和公共利益。因此，上述法律规定不应被认定为强制性规定。

二、关于内部民主议定程序的对外效力。法律在土地承包中规定民主议定程序，是一种村集体内部的管理程序。土地发包是否经过民主议定程序，村集体以外的人难以知悉。特别是在合同中明确载明村集体内部已经完成民主议定程序的情况下，对承包人的审查义务要求不能过于苛刻，承包人难以对是否真实进行民主议定程序进行审查。而且，如果无限度扩大合同对方的事实审查义务，会提高合同签订、履行的成本，与降低市场交易成本、鼓励市场交易的合同法目的相悖。

三、关于诚实信用原则在土地承包合同纠纷案件中的适用。第一，当村委会与承包人缔约时，善意的承包人有理由相信土地发包程序合法。村委会一方以自己没有完成法律规定的民主议定程序为由，即没有完成法律规定对于自己一方的义务，而解除与他人签订的合同，以法律规定为名行损害他人利益之实，有违诚实信用原则。第二，应当保护承包人的投入利益。特别是在荒地承包中，往往承包期较长，承包期内的前期，荒地地力较差，投入多，收益低，承包人的收益主要产生在承包期后期。经过承包期内前期承包人的投入，地力有了很大改善，应当充分保护承包人投入时对合同的信赖，也是对投资开发行为的鼓励。

四、关于合同双方是否存在恶意串通的认定。此类案件如果确实存在双方恶意串通的情况，应当认定合同无效，以保护村民合法权益。是否构成恶意串通应当重点衡量两个方面的因素。第一，承包费是否明显过低。此类案件之所以规定民主议定程序，也是为了防止土地承包过程中，因价格过低损害村集体和村民的权益，如果承包费明显低于当地市场价格的，应当进一步审查双方是否存在恶意串通。需要着重注意的是，价格高低的比较应当以签订合同时为准，而不是发生纠纷时。因为随着农村开发，一些荒地的承包费价格上涨过快，如果以发生纠纷时的市场价格作为参考，显然有失公允。所以，当事人是否存在以明显低价承包土地的行为只能以签订承包合同时为准。第二，已经履行的时间。土地承包有其特殊性，承包的土地往往离本村村民居住地较近，村民也在此承包地附近生活、生产。根据常理，村民知道或应当知道土地对外承包的事实。如果土地承包合同确因承包费价格过低损害了村民的利益，村民应当尽快主张合同双方存在恶意串通的情形。在土地承包履行时间已经很长，村委会或村民对土地承包及承包价格明知的情况下，再以承包费过低主张合同双方存在恶意串通导致合同无效则与常理不符。实践中，此类纠纷产生的真实原因多为村委会或村民因土地承包费价格上涨、地力提高而想要收回土地，进而达到获取承包人前期投入收益的目的，此时，以土地承包合同没有经过村民议定程序为由提起诉讼，人民法院不应予以支持。