律师观点：“九江黄梅冲突事件”的一些冷思考

2020年4月8日0时0分，经过 76天的坚守，江城武汉迎来重启。这76天里整个疫情“震中”的湖北地区发生了许多事，令人手足无措的、让人悲喜交加的、可歌可泣的，当然也有一些令人尴尬的，比如网传的发生在3月27日黄梅九江警方冲突事件。

据国内媒体和各大门户网站报道，3月27日江西九江市长江一桥处，发生湖北黄梅县与江西九江两地警务人员“冲突”事件，就该事件两地有关部门已经介入，并以第二日两地发布联合公告的方式宣告该事件的结束。

事情的起因是3月25日湖北开通离鄂通道后，大量湖北黄梅县小池镇居民需经九江火车站经火车出行前往外地务工。湖北省发布离鄂条件是凭企业复工证明和本人健康码绿码通行。而根据江西3月24日发布公告，湖北居民要想进入九江市去往外地需要符合三个条件：出行火车票、绿码及目的地接收证明。九江市在湖北人员过江必经的九江大桥上设卡，规定过桥人员必须将湖北的健康码转换成江西赣通码，而且由九江市统一安排公交车辆，将人员接送到九江市火车站。

但由于人流量过大，九江市有关部门安排的通行车辆明显供应不足，造成大量出行的黄梅县居民无法及时成行，人员大量滞留九江大桥，加上当日风雨天气，造成滞留群众人心浮动，情绪焦急。在接群众反馈，黄梅县有交警出面与九江方面交涉放行事宜，从而引发所谓网传的“冲突”。

3月28日，两地政府发布调查公告，九江方面及时调整了放行政策，该事件就此尘埃落定。许多人纠结于到底是哪边的执法人员先动手等细节。经过查看两地警方的公开通报，可以说是笔糊涂账，如今，官方已淡化处理此次事件，就是希望到此为止，不愿将影响扩大化，而在事情已经过去的当下，我们需要的是反思“冲突”背后的问题，即为什么会发生这样尴尬的事？今后如何避免类似事件的再次发生？ 要想解答这些问题，我们似乎需要从源头说起。

一、 设卡拦路行为性质认定

在疫情防控工作中，一些地方采用了设卡拦截、断路阻断交通等方式隔离疫情，这些做法是否合法？怎么做才合法？

2月10日，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰就新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控相关法律问题答记者问时提到。根据传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规的规定，各级政府及其有关部门可以采取必要的措施来防控疫情，如：对患者或疑似患者依法采取隔离措施，限制或者停止人群聚集的活动，停工、停业、停课，封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽，封闭可能造成传染病扩散的场所，依法临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备等等，这些都是有法律依据的。

需要注意的是，采取疫情防控措施只能由政府及其相关部门依法实施，其他单位和个人不得未经批准擅自采取设卡拦截、断路堵路、阻断交通等侵害公民合法权益的行为。同时，各级政府及其部门采取的疫情防控措施，也要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

可见，在突发传染病暴发期间，经过相关部门批准，各地采取拦截交通的方式切断涉疫人员流动，阻截病毒的流入或者流出的行为是有法律依据的。但同时我们也应该看到，经中央指导组批准，湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部于 3月24日发布通告。从3月25日零时起，武汉市以外地区解除离鄂通道管控，从4月8日零时起，武汉市解除离汉离鄂通道管控措施。3月27日在湖北省已经解除除武汉市的其他地区离省和入省人员管制的情况下，江西再设卡管制是没有法律依据的。

二、 跨区域执法合法性与跨区域执法协作问题

如果说九江方面在湖北省发布解除离鄂通道管制后依旧设卡管制没有法律依据，那么，我们是否可以将这一次的“冲突”的发生归因于江西省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部呢？笔者不这么认为。因为在这里又涉及到另外一个问题了，即跨区域执法协作问题。

跨区域执法协作是指为实现共同的执法监管目标，具有相关职能的不同地区行政执法部门通过行政协议或者制度规定组织起来，形成横向、纵向或纵横交错的协作关系，相互配合共同行动，整合行政执法资源的一种工作机制。

国内跨区域执法协作的议题，最初是为应对市场经济形式变化，贯彻执行中央关于全面深化经济体制改革要求而提出的。而随着这次疫情的爆发，我们同时看到其对全国共同抗击疫情也具有深刻意义。比如说这次的“黄梅九江事件”，出现九江警方设卡拦截，两省健康码在早期不能互通问题，其实是跟两省新冠肺炎疫情防控指挥部门对中央指导组指示精神理解和执行步调不一有关。湖北方面认为中央鼓励在疫情稳定控制基础上尽快为湖北居民复产复工提供政策上的便利和支持。而江西方面则认为，疫情尚未完全解决，其作为毗邻本次疫情“震中”的湖北地区需要对疫情防控继续进行严防死守，以防前面的工作前功尽弃。于是，湖北方面与3月25日开发公告解除离鄂交通管制，而江西方面却依然坚持执行其3月24日公告要求，对离鄂入赣居民施行较严厉的交通管制。

从以上分析，本次“冲突”事件的发生，应该跟两地政令不一有着重要关联。实践中，解决跨区域领域各政府部门对中央政策的理解和执行不一现象，一直是个难点。常规做法一种是组建临时机构，协调处理各地区执法部门工作，另一种是跨区域行政部门通过行政协议的方式开展合作。前一种比如本次疫情期间中央组建的新冠肺炎疫情防控中央指导组，后一种比如3月28日九江浔阳区和黄冈黄梅县两地新冠肺炎疫情防控应急指挥部共同发布联合通告，该通告应该就是在两地疫情防控应急指挥部间达成某种行政协议后所共同发出的。

从本次事件后续处理结果来看，跨区域执法协作在实践中已有应用，但肯定还有不足，这需要各执法部门能够解放思想，秉承以人为本理念贯彻理解和执行中央对于本次疫情防控的整体部署。要想做到这点，其实也不难，也就是勤政，具体包括几个方面内容：

1. 对上及时汇报，令行禁止；

2.对兄弟省份要及时沟通联系，了解周边省份防控工作进展，积极协调各方工作；

3.加大政府决策公众参与，比如这个事件，如果九江方面能够在出现大量群众滞留现象时，及时听取群众意见，及时改进防控工作，我想两地警方冲突的事情就不太可能发生。

4.工作方式细化，避免全省“一刀切”，向浔阳区和黄梅县一江之隔，黄梅县居民外出返工借道九江火车站现象应是每年都有发生，九江方面提前也有预案，这点是非常值得肯定的，九江方面免费安排公交接送就能窥见一斑，但运力够不够，湖北江西两地通行码能否通用问题的考虑尚有欠缺。

三、警察身份认定

网上流传一种说法，当黄梅交警出面与九江警方沟通时，九江警方声称该交警为“假警察”，并拒绝听取去建议，发生口角后，“果断”采取强制措施，扣押该民警。这里，就又牵扯出一个公案，即如何认定警察身份问题。

对于不了解警用装备如何配备普通老百姓而言，可以从以下几个方面印证核实：

（一）查看警服配备

实践中不少人会简单地以为穿着蓝色或黑色、类似警用制服服装的就是警察。这种判断标准过于简单，对于便衣或者特殊警种，这种标准往往就不太适用。

事实上即便是警察的服饰也有多种不同款式，冬季常服，春秋常服，夏季执勤服，夹克式执勤服，多功能执勤服等等。普通市民首先可以从衣服颜色上来区别，像夏天民警穿的衣服是天蓝色的，秋冬服装颜色则深一点，在民警所穿的秋冬季衣服的袖口上，都绣有汉语拼音“jingcha”字样，但这种区分方式对于有心冒充警察招摇撞骗的人而言依旧不太适用。

真正意义的警服必须符合以下几个要素，缺少或者不符合其中任何一个要素的都不是警服：

1.警衔

肩章上有警衔，一个弯杠是学警，二个弯杠是见习警员，警员由四角星花组成，警司由一道银色横杠和银色四角星花组成，警督由二道银色横杠和银色四角星花组成，警监由一枚银色橄榄枝和银色四角星花组成。

2.胸徽

有中文省份字样。例如：湖北省内的警察，均标注“湖北”二字。

3.警号

警号是公安部统一配置，每个警察的编号都不同，公安、国安民警和法院、检察院法警的警号是6位，监狱劳教民警的警号是7位，没有任何字母。

4.臂章

从臂章上可以看到上面明确写有“中华人民共和国警察”而警察下方则是印有其职属部门。以我们平日简单最多接触的民警交警而言，下面文字为“公安”，法院和检察院的法警就分别为“法院”和“检察”。

二、查看《人民警察证》

早在2006年6月1日公安部为规范人民警察证管理使用，制定颁布了《公安机关人民警察证使用管理规定》（2005年第81号公安部令）。根据规定，人民警察证在外观式样、工艺材质等方面实行全国统一标准，纳入警用装备，由公安部和省级公安机关实行分级管理。发放范围为属于公安机关人民警察建制单位、在编在职并已评授警衔的职业制人民警察（即不包括纳入武装警察部队序列、实行现役制的边防、消防、警卫部队官兵）。公安机关内部工勤人员以及聘用的辅助工作人员等不具有公安民警身份和执法资格的人员不属于发放范围。在民警退休、调离公安机关、辞去公职，或者被辞退、开除公职、判处刑罚、免予刑事处罚以及劳动教养等情况下，要分别及时收回或收缴其人民警察证。对社会上非法制造、贩卖、持有和使用人民警察证的行为，公安机关将依照有关法律、法规予以严厉打击。

一套完整的人民警察证由专用皮夹和内卡组成，必须内容齐全且同时使用方可有效。证件专用皮夹为竖式黑色皮质，外部正面压印人民警察警徽图案和“人民警察证”字样，背面压印英文“CHINA POLICE”字样；内部上端镶嵌金属质地警徽一枚和金色“公安”两字，下端放置内卡。内卡采用第二代居民身份证制证工艺制作，正面印制持证人二寸彩色数码照片、姓名、所在县级以上公安机关名称和警号，并覆盖专用的全息防伪膜；背面印制持证人姓名、性别、出生日期、职务、警衔、血型、人民警察证有效期限，以及“人民警察证”和“中华人民共和国公安部监制”字样。（注：皮夹规格：104 X70 mm。内卡规格：85.6X54mm。皮夹、内卡总重量：60克左右。）

这里需要强调，根据《警察法》等相关规定，人民警察的警服，包括警衔标志，也属于执法的凭证。在着装执行公务的时候，可以不主动出示，但是如果群众有要求，虽然你穿着警服执法，但是我还需要再继续确认，可以要求着装警察进一步出示警察证件确认，这个时候人民警察要主动及时地出示。

（三）执法人员所在单位开具介绍信或者其他法律文书

笔者在办理许多刑事案件过程中，偶尔会遇到办案单位派员向律师核实案情的情形。印象中，办案民警除了出示警官证外，还向律所递交了单位介绍信。如果是普通老百姓，可能公安机关根据办案程序需要还会出示《拘传令》《搜查证》《刑事逮捕命令》等。

从以上规定可以清楚的看到，核实警察身份，对于普通百姓而言可能稍有难度，但对于同是体制内的江西警方而言，可以说是易如反掌，姑且不论警服，人民警察证，就算当时黄梅交警什么都没有佩戴，根据警号，江西警方就能轻易查询该交警的警察身份。因此，关于网上“假警察”的说法有颇多漏洞，不足为信。

写到这里，笔者有一种感触，本次事件应是多种不利条件综合促成，并非是普遍性问题。各地出现政令相互抵触，根本原因还是这次的病毒来得太多突然，打破了原有的社会运行规则，一时使部分单位和全社会无所适从。

一方面，我们对这个病毒的认识不够充分，比如发病症状，传播方式，R0值，如何防控等，我国乃至全世界的政府部门、科学家等尚处于摸着石头过河的状态。另一方面，权威部门尚未拟清疫情防控与恢复经济之间的关系，全社会对这个病毒极端恐惧，各级官员们宁可牺牲社会经济发展，也不敢在防疫措施上掉以轻心。

其实，根据近来中央及各地方的一系列调控措施可以看出：

1.各地方正不断落实常态化的科学防疫措施，即对有症状的病人进行严格的流行病调查，对确诊、疑似患者及其密切接触者采取严格的隔离措施。

2.中央正全面协调全国范围内的复产复工工作，积极倡导经济的恢复，连一向“不苟言笑”的央视都在近期都推出了央视主持人朱广权和直播网红李佳琦组成的“小朱配琦”组合，在帮助湖北销售该地区的农副产品。

3.各级宣传部门及媒体正不断地宣传正确的疫情防控措施，不断树立民众对战胜病毒的信息。每日更新全国确诊新增人数，可以直观地反映出，我国前一阶段的防控措施的切实有效的，已经取得了巨大的成功，反观一些西方发达国家政府在疫情防控的迟钝，慌乱却已被国内民众尽收眼底。

4.相关医疗机构正在夜以继日的研发抗病毒疫苗，据悉，由军事科学院军事医学研究院陈薇院士领衔的科研团队，已于2020年3月16日获批启动重组新冠疫苗的临床试验。

好消息一个接一个传来，我们相信，疫情终将过去。但同时，我们也由衷希望，在战胜疫情的关键时期，全国各地方能够同舟共济，共克时艰。