导读：2021年5月11日，最高人民法院首次集中发布行政协议典型案例。这些典型案例坚持贯彻习近平法治思想，具有较强的针对性和指导性，对于加快推进政府职能转变，推动“放管服”改革，营造良好营商环境，监督行政机关依法行使职权，严格兑现承诺、认真履行行政协议职责具有积极引导作用。此外，这些典型案例的发布，将为各级人民法院审理行政协议案件提供可推广可复制的审判经验，不断丰富行政协议案件审判实践积累。近期，京言律师团队将在每个工作日和大家分享一个最高人民法院公布的行政协议典型案例，并就典型案例进行简要解析，以便于各位读者朋友理解和适用。
一、基本案情
经吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会（以下简称池北区管委会）请示，吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）于2011年6月28日作出会议纪要，允诺为招商企业长白山保护开发区润森热力有限公司（以下简称润森公司）在办理前期手续、委托环评、争取政策和资金支持等项目筹建方面提供帮助和支持。随后，润森公司与长白山保护开发区九鼎商砼有限公司（以下简称九鼎公司）负责人签署投资商砼混凝土搅拌站协议，九鼎公司负责人按照约定进行了投资建设。2014年，九鼎公司申请为商砼混凝土搅拌站项目办理环评手续，但因原选址不符合环境保护要求，未获批准。2017年，长白山管委会住房和城乡建设局作出长管建函〔2017〕25号《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》，内容有：“……现有城区无法选出符合条件的选址场所；九鼎商砼混凝土搅拌站项目为我区刚成立时的招商引资项目，建议将该商砼站临时选择到宝马城空地内，以保证商砼站正常生产；九鼎商砼站与润森供热项目同属管委会招商遗留问题，在处理润森供热问题时应同时处理九鼎商砼站问题”。2018年4月，因一直未能重新选定地址、无法继续经营，九鼎公司提起行政诉讼，请求判令池北区管委会及长白山管委会为其尽快办理前期手续及场地选址事宜；如确实无法异地选址，应给予适当的货币补偿。
二、裁判结果
吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院一审认为，长白山管委会认可九鼎商砼混凝土搅拌站项目是招商引资项目，并认为九鼎商砼站属招商遗留问题，因此九鼎公司可以享受招商引资政策，具备本案原告主体资格。案涉招商引资协议系行政协议，在案涉商砼混凝土搅拌站因原选址不符合环境保护要求、无法正常生产的情况下，池北区管委会、长白山管委会应当履行协议义务，为九鼎公司及时办理前期手续和场地选址事宜；如果因客观原因在辖区内确实无法重新选址，项目无法继续推进，池北区管委会、长白山管委会应当对九鼎公司的相关损失依法作出处理。遂判决：限池北区管委会和长白山管委会于本判决生效之日起六个月内履行法定职责，为九鼎公司办理前期手续及场地选址事宜，或者对九鼎公司的损失依法作出处理。池北区管委会、长白山管委会不服，提起上诉。
吉林省高级人民法院二审认为，九鼎公司基于管委会的行政允诺，依约进行了投资建设。在相关政策及许可标准发生变化的情况下，项目成为招商遗留问题，池北区管委会、长白山管委会应当对此进行处理。在客观上无法实现原招商目的时，应当对实际投资人的损益作出处理，避免侵害营商环境。遂判决驳回上诉，维持一审判决。
三、典型意义
法治是最好的营商环境，诚信政府是最好的招商名片。地方政府为吸引外来投资、搞活本地市场，采取提供优惠政策的方式招商引资，符合法律规定。但有些招商引资项目建设、经营周期较长，在实际推进过程中，因客观情况导致相关允诺未能按时如约履行，进而产生纠纷。本案明确地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。同时，一、二审判决遵循司法谦抑原则，充分尊重行政机关的首次判断权，并对行政机关的后续履职行为提出明确的司法指引，充分保障了行政相对人的合法权益。本案作为一起涉及优化营商环境、督促政府守信践诺的典型案件，彰显了人民法院通过行政诉讼保护民营企业合法权益的司法理念，保障民营企业参与当地投资建设的安全感，推动当地诚信政府、法治政府建设。
四、案例拓展
招商引资协议是行政机关与投资企业签订的协议，目的在于引进投资资金，用于投资当地企业或由投资企业直接开办优质企业，以带动当地就业和经济、社会全方位的发展。但只有在行政机关和投资企业都完全、正确、积极履行，双方就招商引资事宜达成的约定及确定的义务的情况下，才能实现双方合作共赢的目的。随着社会经济的高速发展，地方政府通过利用招商引资的方式来刺激和发展地方经济的情况越来越常见。实际生活中，也存在着不少行政机关在招商引资之初，不断地给投资企业承诺、“画大饼”，但等投资企业投入资金后，却出现行政机关不履行、不完全履行、拒绝履行行政协议或行政承诺的情况，这使得投资企业处于投入无收益、资金收不回的艰难境地。那么当投资企业遇到招商引资纠纷，应该如何处理，才能保护好自身的合法利益呢？
首先，我们应当从纠纷产生的源头，来思考和确定保护投资企业合法利益的措施。即我们应当搞清楚，投资企业为什么会和行政机关就招商引资事宜发生纠纷。根据办案经验和对招商引资纠纷案例的检索，实践中，比较常见的是投资企业因行政机关不履行招商引资协议或承诺、或行政机关擅自变更、撤销招商引资协议而产生的相关纠纷。从主要的纠纷类型来看，我们认为产生以上纠纷的原因是综合且多元的，如行政协议约定的内容不明确；招商引资约定或承诺脱离客观情况，因而无法实现或无法全部实现；行政机关为获取更多投资资金，不惜毁约并与其他投资企业建立合作关系等等。了解了以上产生纠纷的原因之后，投资企业可以通过以下方式来保护企业的合法权益：
一是，投资企业要根据自身实际情况来寻找投资机会及招商引资项目。简单来说，“一口吃不成胖子”，投资企业对于企业自身发展要有明确的规划、定位及目标，根据企业所长、资金实力、管理特点、人员数量等因素，来选择适合企业投资，预期能为企业带来可见利润的招商引资项目，如此，可相应避免企业错误投资所带来的相应损失。
二是，企业不要轻信行政机关的“口头承诺”，关于招商引资项目的主要约定、承诺、优惠政策、奖励措施等，都应当落实在纸质的书面文件上，以便投资企业可依据前述书面文件，请求行政机关履行招商引资协议或兑现承诺，并作为投资企业采取法律措施维权的有效依据。
三是，招商引资协议作为保护投资企业合法利益的有效盾牌，投资企业应对其制定过程及审核过程进行的严格把控。主要来说，投资企业应在招商引资协议制定前，与行政机关就招商引资的主要事宜及重大事项进行充分的沟通及讨论，以促使双方就协议中的“主要内容“达成一致，以提高后续制定协议的效率；此外，在制定协议及审核协议时，投资企业一定要注意对签订协议的行政主体资格、投资条款是否准确完善、投资条件是否苛刻并难以达成、投资期限是否合理、权利义务是否对等、具体优惠政策是否明确、奖励补偿方案或措施是否附加了不合理的条件等重要内容进行逐一审核及反复审核，对于那些可能会带来极大法律风险或可能对企业合法利益造成损害的相关条款，要及时与行政机关沟通并请其删除、修改；对于约定不明确的，要完善和明确约定内容；对于企业义务过重、责任过大等风险极大的条款，如无法删除或更改的，则投资企业应当根据实际情况，再次慎重考虑是否要继续签订招商引资协议，以避免后续遭受严重的经济损失。
其次，投资企业与行政机关就履行招商引资协议等事宜发生纠纷或矛盾，投资企业应当结合纠纷原因、内容，并综合采取相应措施来解决相关问题。一是，发生纠纷后，投资企业可先与行政机关通过良好沟通等方式化解纠纷矛盾，此种处理方式的成本最小，但有时纠纷不一定得到完全处理和解决；二是，在沟通无果后，投资企业可按照协议约定或行政机关承诺的内容，向行政机关发送书面函件，就相关纠纷原因、目前存在的问题、可采取的措施、不能妥善解决纠纷可能产生的损失或后果等问题进行表述，以促使行政机关改变态度，正视问题，并与投资企业就有关问题进行有效协商、探讨；三是，当行政机关不履行、拒绝履行或不完全履行行政协议的约定或其作出的承诺时，投资企业可以先通过书面文件的方式，要求其按约定或按承诺内容尽快履行相关义务，也可以在协议约定或承诺确定的期限届满后，直接通过提起行政诉讼的方式，请求行政机关履行协议或承诺。但不论采取何种纠纷处理方式，投资企业都需要注意方式方法，并及时寻求专业律师的法律建议和帮助，以便制定最优的纠纷解决方案，来充分保护投资企业的合法利益！
