导读：2021年5月11日，最高人民法院首次集中发布行政协议典型案例。这些典型案例坚持贯彻习近平法治思想，具有较强的针对性和指导性，对于加快推进政府职能转变，推动“放管服”改革，营造良好营商环境，监督行政机关依法行使职权，严格兑现承诺、认真履行行政协议职责具有积极引导作用。此外，这些典型案例的发布，将为各级人民法院审理行政协议案件提供可推广可复制的审判经验，不断丰富行政协议案件审判实践积累。近期，京言律师团队将在每个工作日和大家分享一个最高人民法院公布的行政协议典型案例，并就典型案例进行简要解析，以便于各位读者朋友理解和适用。
一、基本案情
2013年1月24日，张某某与重庆市綦江区新盛镇人民政府（以下简称新盛镇政府）订立《农村建设用地复垦协议书》，约定由张某某自愿将其使用的位于新盛镇陈家村1社633㎡农村建设用地，交付新盛镇政府向綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称綦江区国土房管局）申报实施复垦，待验收合格并取得合格证后，给予张某某退出宅基地补偿费共计114,054元，由新盛镇政府统一拆除房屋后10个工作日内预付28,513元（后已实际支付），剩余款项待验收合格并取得合格证后，按竣工验收确认面积结算并支付。綦江区国土房管局在重庆地质矿产研究院出具审查意见书后作出建设用地整理合格证，载明张某某建设用地为575㎡。张某某退出宅基地及附属设施用地时同期发布的农户所得地票交易价格为13.005万/每亩。张某某认为新盛镇政府未按约定履行《农村建设用地复垦协议书》规定的义务，遂向人民法院提起行政诉讼，请求支付剩余的土地复垦补偿费94,969.48元及从起诉之日起至付清全款时止资金占用利息。
二、裁判结果
重庆市大渡口区人民法院认为，案涉《农村建设用地复垦协议书》系为完成行政管理目标而订立，协议内容具有行政法上权利义务，属于行政协议。新盛镇政府所举示的证据足以证明，该地块所涉复垦项目竣工后审查确认面积为575㎡。张某某退出农村建设用地应得的土地复垦补偿费用112,168.13元，已领取首期付款金额28,513元，尚余83,655.13元未领取。但新盛镇政府所举证据均不足以证明其已将剩余款项依法支付，或者虽未依法支付但存在正当阻却事由。故新盛镇政府尚有83,655.13元土地复垦补偿费未支付给张某某，且其未及时足额支付的行为确给张某某造成资金占用损失，张某某要求支付资金占用利息应当依法支持。遂判决新盛镇政府继续履行《农村建设用地复垦协议书》，在判决生效之日起15日内支付张某某土地复垦补偿费83,655.13元及资金占用利息（从起诉之日起计付至付清全款时止，按中国人民银行公布的同期贷款利率计息）。一审宣判后双方当事人未上诉。
三、典型意义
土地复垦是优化农村土地结构布局、完善乡村设施配套、改善乡村人居环境的重要方式，协议相对人与行政机关订立的土地复垦协议属于行政协议。人民法院应当依法支持行政机关通过柔性手段即与相对人达成协议推进土地复垦工作，落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。司法实践中，当事人就行政协议的履行争议提起行政诉讼，但其提出的诉讼请求形式上可能属于传统的单方行政行为之诉。如本案当事人原先提出的诉讼请求为确认被告减少复垦面积违法并予以行政赔偿，但其实质为对土地复垦协议的履行产生争议。对于此类情形，人民法院应当依法释明，引导当事人提起行政协议履行之诉。土地复垦协议的约定事项与实际情况不一致时，应当以实际情况为依据。协议当事人主张按照实际情况履行协议的，则应当对实际情况的事实承担举证责任。另外，本案在违约责任认定上，人民法院参照适用民事法律规范有关规定，充分考量资金占用损失的法律性质，认定行政机关存在逾期支付款项情形，结合当事人的诉讼请求，判令其支付相应利息，有利于充分保障协议相对人的合法权益，有利于促进行政机关守信践诺。
四、案例拓展
根据案件事实情况，与一般按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦情况不同的是，本案复垦是在当地政府主导下进行的，且该用地人不但不用负担复垦费用，还有补偿可以拿，故此种复垦可能涉及城乡建设用地增减挂钩项目。那么何为城乡建设用地增减挂钩呢？
根据法律规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。简单来说，城乡建设用地增减挂钩是国家为了保护土地平衡的一项政策性措施，该措施可能涉及到宅基地使用权的收回、土地征收、强制拆迁和安置补偿等一系列行政行为。本案正是增减挂钩工作实施过程中，当事人诉请政府履行行政协议确定的补偿义务所产生的行政纠纷。
需要注意的是，虽然《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》及相关法律明确的规定了，实施增减挂钩工作的原则、负责监督及具体组织实施增减挂钩的行政机关及其部门、挂钩试点应当具备的条件和相应程序，但却未明确当事人对行政机关实施土地增减挂钩的行为，有提起行政复议或行政诉讼的权利。原因在于，增减挂钩是一项可能包含诸多行政行为的综合性政策性的措施，不具有当事人通过复议或诉讼方式才能进行权利救济的必要性；且当事人在行政机关实施增减挂钩的工作中，完全可以通过对某一具体侵害了自身合法权益的行政行为申请行政复议或提起行政诉讼的方式，来实现维权目的。如，行政机关在实施增减挂钩工作的过程中，为达到目标，强拆了当事人的农村房屋；此时，当事人完全可以通过起诉该行政机关，并请求其对自身的损失进行行政赔偿的方式来保护权益。故，当事人在面对增减挂钩项目或是名目复杂的征收项目时，最好通过咨询或委托律师，以便能准确辨别侵害自身合法权益的行政行为，并能及时通过采取相应的法律措施来合理维权。因为正确认定违法行政行为并提起行政诉讼，不但能使当事人免于诉累，还能推动行政纠纷的尽快处理和妥善解决。
