【最高法院案例】地方人民政府的组织实施行为是否可诉？

裁判精要：本案的争议焦点是，地方人民政府的组织实施行为是否可诉？厘清这一问题，需要从分析地方人民政府与所属工作部门的关系入手。法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。具体到本案，再审申请人坚持起诉金水区政府对于合村并城的组织实施行为，但其自称，“合村并城实施行为包括了多个机关的多个行为”，诸如立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设等，那么，当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，二审法院驳回上诉，维持原裁定，并无不当。

裁判文号：（2017）最高法行申9273号