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“逾期未答复视为认可”的分析及司法实践
作者：李辉 北京市建诚律师事务所律师
建设工程施工合同纠纷争议主要集中在工程款结算问题上，据法院统计，90%以上的此类案件都不同程度地存在着工程款的争议问题。作为强势一方的发包人出于自身资金周转利益考虑，往往不积极进行竣工结算；而作为弱势一方的施工单位，往往因工程款不能及时支付而影响持续经营，并对广大农民工的生活产生影响。建设行政主管部门已通过多种方式来促进及时竣工结算，但施工合同本质上是民事合同，应尊重当事人在合同中意思自治，各方利益应由市场来调节，施工单位在合同谈判中的弱势地位注定其难以争取到有利的合同条款。建设行政主管部门通过行政规章、合同示范文本、工程规范等引导发、承包人双方签订公平合理的合同，但行政规章对合同效力的基本不能产生影响；合同示范文本是推荐性的，而不是强制性的；工程规范往往只是参照。而在市场经济条件下，不宜过分行政干预，所以及时结算问题还要由合同中约定来解决，司法机关对“逾期未答复视为认可”也是严格依照双方的意思表示来做出裁决。
建设行政主管部门在制定合同示范文本时，就体现出了促进及时结算的目的，但表述不明确，即使合同有约定，也难以得至法院的认可。《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）33.3：“发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。”在财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）中相对明确，对不同造价水平的项目结算审查规定最长时限，并在第十六条规定：“发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。”
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔２００４〕１４号）首次从司法角度确认“逾期未答复视为认可”这一原则，第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”但其出发点仍是尊重当事人的合同约定。本条是关于建设工程施工合同的发包人违反合同约定逾期不结算工程价款的后果问题的规定。本条规定实际上涉及以下几个方面的内容：(1)明确了结算文件成就的条件，即如果当事人在合同中约定了发包人一定的审核竣工结算文件期限，在该期限内没有答复视为认可该结算文件的，该约定对双方当事人具有约束力。发包人收到承包人递交的结算报告，是导致承包人提出的结算报告作为结算依据的基本条件；发包人接到承包人提出的结算报告后，在合同约定的期限内不予答复，是导致结算报告作为结算依据的必要条件。(2)结算文件递交的方式必须是书面的。递交结算报告的不适用留置递交的方式。如果承包人不能举出证据证明自己已经向发包人递交了结算报告，则不能产生将承包人作出的结算报告作为结算依据的法律后果。承包人在法院起诉时要求按照结算文件结算工程款的，可以作为认定工程款数额的依据。(3)这种责任是从承包人与发包人签订的建设工程施工合同中派生出来的，不是法律或者司法解释中新确定的责任。本条司法解释的内容与建设工程施工合同约定的内容侧重点不同，内容也有所区别，但意思是一致的，即对当事人的权利义务的确定。在这个问题上，对于人民法院来说，实际上更多的涉及对当事人一方举出的证据如何采信等相关问题。只要承包人举出的结算文件属于视为发包人认可的情形，人民法院就应当采信该证据，基于承包人的请求将该结算文牛作为确定结算工程价款的依据。承包人与发包人在建设工程施工合同中约定的结算条件成就时，就应该按照结算文件进行结算。同时提出应该强调尊重当事人在合同中的约定的意思。结算依据的产生具有重要意义，通过司法解释的形式进一步强化当事人的合同意识，具有积极意义，有利于促进建筑市场的健康发育，必将产生良好的社会效果。
本条解释中予以明确的是建设工程施工合同中的合同责任，而不是新增加的责任。本条解释是涉及逾期不结算的法律后果，因出现了合同中约定的情形，导致结算报告作为工程款结算的依据。承包人仅仅口头告知发包人有关结算报告的内容等，是不产生导致结算依据的后果，也会导致在日后发生工程款结算纠纷时举证的困难。承包人向发包人递交结算报告时，接收结算报告的主体如果是法人或者其他组织的，应当是该法人的法定代表人、其他组织的主要负贵人，或者法人或其他组织内部具有收发责任和义务的部门，如办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章。递交结算报告的不适用留置递交的方式。承包人以发包人不接收结算报告为由，主张按由其单方提出的结算报告作为结算工程价款的依据，理由不能成立，主张不应得到支持。如果承包人不能举出证据证明自己已经向发包人递交了结算报告，则不能产生将承包人提出的结算报告作为结算依据的法律后果。（参考最高人民法院《建设工程施工合同纠纷解释的理解与适用》）
一、最高院关于适用此原则的答复
最高人民法院关于如何理解和适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的复函（[2005]民一他字第23号）
你院渝高法[2005]154号《关于如何理解和适用最高人民法院＜关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释＞第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：
同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。
二、相关条款相继在示范文本中体现
《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）、《建设工程施工合同》（GF-2017-0201）有相同的通用条款，并从权利、义务对等原则出发，“视为认可”是双向的，不仅仅针对发包人，对承包人仍然适用，对发包人签认的竣工付款证书，承包人逾期未提出异议，视为认可发包人的审批结果。
通用条款14.2竣工结算审核：（1）除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。
发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。
（2）除专用合同条款另有约定外，发包人应在签发竣工付款证书后的14天内，完成对承包人的竣工付款。发包人逾期支付的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付违约金；逾期支付超过56天的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率的两倍支付违约金。
（3）承包人对发包人签认的竣工付款证书有异议的，对于有异议部分应在收到发包人签认的竣工付款证书后7天内提出异议，并由合同当事人按照专用合同条款约定的方式和程序进行复核，或按照第20条〔争议解决〕约定处理。对于无异议部分，发包人应签发临时竣工付款证书，并按本款第（2）项完成付款。承包人逾期未提出异议的，视为认可发包人的审批结果。
三、这一原则也在规范清单计价规范中出现
《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2008）
4.8.10发包人或受其委托的工程造价咨询人收到承包人递交的竣工结算书后，在合同约定时间内，不核对竣工结算或未提出核对意见的，视为承包人递交的竣工结算书已经认可，发包人应向承包人支付工程结算价款。
《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）11.3.4 发包人在收到承包人竣工结算文件后的28天内，不核对竣工结算或未提出核对意见的，应视为承包人提交的竣工结算文件已被发包人认可，竣工结算办理完毕。11.3.6 发包人委托工程造价咨询人核对竣工结算的，工程造价咨询人应在28天内核对完毕，核对结论与承包人竣工结算文件不一致的，应提交给承包人复核；承包人应在14天内将同意核对结论或不同意见的说明提交工程造价咨询人。工程造价咨询人收到承包人提出的异议后，应再次复核，复核无异议的，应按本规范第11.3.3条第l款的规定办理，复核后仍有异议的，按本规范第11.3.3条第2款的规定办理。承包人逾期未提出书面异议的，应视为工程造价咨询人核对的竣工结算文件已经承包人认可。
四、司法实践认定情况
地方法院也对这一原则适用进一步明确，例如《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法发[2012]245号）：建设工程施工合同约定发包人应在收到承包人提交的竣工结算文件后一定期限内予以答复，但未明确约定逾期不答复即视为认可竣工结算文件，承包人依据《解释》第二十条的规定要求按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。
建设工程施工合同对此未作明确约定，承包人仅以原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定，或者《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）通用条款第33.3条的约定为依据，要求按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。
另外，各地方建设行政部门也相继将竣工结算文件作为竣工备案的必备文件，对尽快结算起到了积极作用。
(作者：李辉，北京市建诚律师事务所律)