村民在其宅基地获得安置补偿之外又继承其父母宅基地的安置补偿利益，是否违背一户一宅？

裁判要点

1.起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。一般而言，未约定履行期限的行政协议，行政机关在当事人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从行政机关明确表示不履行义务之日起计算。

2.在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。本案村民因继承其父母的补偿安置权益，要求行政机关履行与其母亲生前签订的案涉安置协议。案涉安置协议在签订过程中，行政机关处于主导地位，应已了解案涉房屋及宅基地情况和相关补偿规定，虽然该村民曾与行政机关签订了另一份安置协议，但另一协议系基于其家庭占有使用另一宅基地的事实而签订的，村民与其父母并不在同一户口中，行政机关提出案涉安置协议违背一户一宅的理由不能成立，该理由不足以认定案涉协议存在无效情形。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申6818号

再审申请人(一审被告、二审上诉人)：郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。

法定代表人：苏建某，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：陈冬某，该区马寨镇人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：张华某，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)：时明某，男，1963年9月5日出生，汉族，住河南省郑州市**马寨镇刘胡垌村**。

再审申请人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）因时明某诉其不履行行政协议法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终2871号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

二七区政府申请再审称：1.时明某的起诉已经超过法定起诉期限，应予驳回起诉。一、二审法院虽查明了该事实，却予以回避，属于适用法律错误。2.一、二审判决认定事实不清，时明某要求继续履行的拆迁安置补偿协议违背了法律、行政法规及拆迁安置补偿办法“一户一宅”、“子随父母、不能单独为户”的强制性规定。3.涉案协议为行政协议，双方在坚持诚实信用原则的基础上，还要考虑再审申请人在维护国家利益、公共利益的情况下，有权利行使行政优益权。请求依法撤销一、二审判决，依法对本案再审，驳回时明某的全部诉讼请求，由时明某承担全部诉讼费用。

本院经审查认为，关于二七区政府称时明某超过起诉期限问题，本院认为，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。

本案再审申请人时明某母亲（已去世）于2013年10月30日与二七区政府设立的二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（以下简称指挥部）签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，时明某于2018年6月19日提起本案行政诉讼，请求履行该行政协议。故本案系要求履行行政协议的案件，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日施行）第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条的规定，民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。一般而言，未约定履行期限的合同，债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。本案中，二七区政府于2016年4月29日给时明某下达了纠错通知单，此时时明某方知道其权利被侵害。至《中华人民共和国民法总则》实施之日起，时明某诉讼时效尚未届满，应当适用三年的诉讼时效。另时明某曾于2017年8月24日提起行政诉讼，要求确认涉案协议无效，该案终审裁定于2018年5月10日作出，相关诉讼期间应予扣除。因此，时明某于2018年6月19日提起行政诉讼，未超过诉讼时效。

关于二七区政府认为行政协议不应履行问题，本院认为，在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。本案中，案涉安置补偿协议是二七区政府在实施××合村并城拆迁改造过程中，与时明某母亲王秀某经过充分协商自愿签订的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。根据原审查明的事实，本案时明某的母亲王秀某（已去世）生前与安置指挥部签订了安置协议，本案时明某继承其母亲的协议权益要求二七区政府履行协议。虽然时明某曾与安置指挥部签订了另一份安置协议，但另一协议系基于时明某的家庭占有使用另一宅基地的事实而签订的，王秀某与时明某一家并不在同一户口中，二七区政府提出王秀某与安置指挥部签订的行政协议违背一户一宅的理由不能成立，该理由不足以认定案涉行政协议存在无效情形。案涉安置补偿协议在签订过程中，二七区政府处于主导地位，应已了解案涉房屋及宅基地情况和相关补偿规定，双方在协议中对案涉宅基地实际使用面积已经进行了确认。且二七区政府仅通知时明某纠正签订的安置补偿协议，但未行使行政协议解除权，又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务。现二七区政府以涉案协议违背一户一宅、子女随父母不能单独为户为由，在未对该协议依法作出处理的情况下单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务，原审法院判决二七区政府继续履行协议约定的义务，并无不当。

综上，郑州市二七区人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回郑州市二七区人民政府的再审申请。

审判长　　马鸿达

审判员　　李小梅

审判员　　仝　蕾

二〇一九年六月二十七日

法官助理 李 慧

        书记员   王  宁

来源：鲁法行谈