论文摘要 自然灾害的频频发生，给我国带来了重大的损失。政府作为应对自然灾害的主体，应以提高应急能力为目标。自然灾害的善后机制是应急管理的一个重要环节，针对政府善后管理存在的问题，政府需要从建立应急管理反馈与改进机制、完善立法体系和评估机制、健全资金监管机制和完善问责制以及健全灾后社会参与机制和加强心理援助工作等方面完善我国善后机制。

论文关键词 应急管理 重大自然灾害 善后机制

近年来，我国突发性危机事件层出不穷，我国正处在危机的多发时期。2008年初，中国南方大部分地区的冰灾、雪灾造成巨大的经济损失，而5·12汶川大地震成为中国1949年以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。频发的自然灾害给各级政府管理提出了新要求。“亡羊补牢，犹未晚矣”，做好善后工作，有利于提升服务型政府的形象，增强政府的公信力。笔者针对应急管理中的善后处理机制出现的问题，分析其产生原因，对完善善后机制方面进行研究。

一、自然灾害善后处理机制的内容及其现实意义

自然灾害善后处理机制有其深刻的内涵，是应急管理的关键环节。善后处置机制主要包括应急资源补偿、应急管理总结、灾区重建、奖励与问责、应急管理机制有效性评估等内容。并且每个内容在整个应急管理周期中都有重要的作用。

从现实意义上说，构建自然灾害善后处置机制，提升了政府应急管理能力，将成为灾害重建取得完满的结果重要保障。具体表现为以下几个方面：

（一）有利于及时恢复受灾群众的正常生活自然灾害造成的危机往往会带来各种各样的危机后遗症，严重影响群众的健康、社会行为和心理活动。因此，自然灾害发生后，政府构建善后处置机制，可以抚平受害民众的心理创伤，尽快使他们回复生理和心理健康，重建自己的家园。

（二）有利于减少经济财产损失，促进灾区经济的恢复近年来，我国自然灾害频繁发生，不仅严重威胁着人民群众的生命安全，而且造成了巨大的经济、财产损失，阻碍了受灾区社会经济的发展。政府采取积极主动的善后处置机制，可以控制灾害的蔓延，降低损失，及早恢复正常生活生产秩序。

（三）有利于塑造政府良好形象，增强政府公信力自然灾害发生后，政府不能及时的采取有效的善后措施，不仅不能控制灾害，反而在某种程度上扩大灾害的负面影响，因而在很大程度上损害政府在人民群众心目中的良好形象。所以要构建科学合理的善后处理机制，提升政府应对和处理应急危机的能力，塑造政府在人民群众的良好形象，增强政府公信力。

二、当前应对自然灾害善后处理机制存在的问题分析

我国近几年来发生的自然灾害是不胜枚举。政府的应急管理能力在不断改进的同时，我们发现尚未得到解决的问题也不少。

（一）自然灾害善后总结评估工作不利中国应急管理的一个普遍现象就是重中间、轻两头，即过分重视事件发生后的即时应急管理，而忽视事前预防和事后的反思。政府在次层面存在的问题主要表现在以下几方面。

首先，应急处理工作的经验教训不重视。面对频发的自然灾害事件，政府往往造成少有时间思考对策的情况，政府缺乏相应的科学理论思考，没有从事件处理工作中寻找共性，总结统一的概念。

其次，灾后评估工作不全面。不少地方政府在灾后并没有派人实地取证考察，部分政府官员疏忽其职，根据当地所报数据作为依据，同时这也被当作补偿的依据。由于基层乡、镇灾情估计、统计手段的落后和统计人员的主观判断，导致灾害评估不科学，往往在各级的灾情报告中都有相当多的“水分”。

（二）自然灾害善后监督问责工作不严在立法完整的情况下，政府做好监督工作是保障应急管理科学化的重要条件。但是我国立法体系和问责机制的不健全给政府工作带来了难题。

首先，应急专门法的效力不强。我国行业领域的应急法只有《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急条例和处理规定》、《突发公共卫生事件应急条例》，但是都以条例的形式存在，效力不强。其次，现有的法律法规具有很强的部门特征。除此以外，现有法律重原则轻规定。这样可能严重影响公民对政府的信任，更加不利于突发事件的顺利解决。

其次，我国地方政府的问责法律体系还不健全，地方政府制定的《行政问责暂行办法》是我国行政问责的主要依据，但是这种《行政问责暂行办法》按照立法的程序来说是不能充当法律条文。另外，当前灾害问责虽然已是公共政治常态，但是这种问责形式的重点仅是处分或罢免一些相关的官员，并没有从制度的改善方面进行反思。

（三）自然灾害善后救济援助工作不全政府在开展灾害救济过程中取得了一些成效，在公众防灾减灾意识、物资监管方面已有明显改善。但政府应对自然灾害救济中也存在不少严重的问题，主要表现在以下两个方面。

首先，灾后心理援助工作不到位。灾难发生后，很多志愿者自发去灾区进行心理援助，但是由于没有统一的组织和管理，缺乏专业技术和经验，在进行心理援助的时候，不能有针对性地去开导灾民，甚至导致灾民受到二次创伤。其次，灾后公民参与机制不健全。在传统理念的影响下，政府被视为应急管理的唯一主体。从而形成了政府为主角，企业市民参与少，缺乏整个社会力量共同参与的模式。缺乏社会的响应支持和民间资源，社会力量的优势没有得到有效发挥，政府的工作显得孤立无援。

（四）自然灾害善后恢复重建工作不够灾后重建工作是直接影响民众生计的大工程，关注度高，但在这一方面反映出的问题也不少。

首先，资金筹集和运用工作不到位。自然灾害发生后，善后重建工作是重中之重，但筹集资金和资金的管理分配存在问题。资金筹集的主力是政府，企业，非政府组织和个人所占的分量相对较小，大量的财政拨款项目给比较困难的地方财政增加了难题。其次，灾后重建工程不务实。局限于政府财力物力的原因，很多灾后重建工程根本就没有开展，或者是没有及时应需所建，或者仅仅是做一些表面文章，注重形式，重建工程的质量不过关。例如，2009年6月至11月，审计署和地方审计机关对规划总投资2607.72亿元的6960个汶川地震灾后重建项目进行了调查审计，其中违规安排使用灾后恢复重建资金2.3亿元，重复申请灾后恢复重建资金2.4亿元，14个重建项目存在违规转分包。

三、完善应对自然灾害善后处理机制的建议

地方政府应对自然灾害应注重现实中所存在的突出问题，采取一些针对性强且适用可行的实践措施，进一步完善救灾减灾的对策体系。

（一）完善善后处置监督机制监督机制作为善后处理机制的关键环节，对完善政府问责体系有重要作用。政府要从以下几方面着力完善监督机制。

1.加强监督并完善责任追究制为了使政府真正承担起自然灾害管理中的责任，必须加强监督，完善责任追究制，树立服务型政府的形象。首先应该从法律方面着手，制定出细化的、可操作的制度规定，并明确问责的主体、范围、程序、承担责任的方式等，从而使责任追究有法可依。从综合方面的因素来问责，把责任的实现从单一的事后追究扩展到事后追究与事前督促两者结合。目的是为了建立责任清晰、奖惩分明的责任制，对渎职官员的责任进行追究，对无为而治的官员行为进行督促，从而要促使政府以及官员履行相应的责任。

2.健全资金监管机制善后资金是保障灾民灾后基本生活质量的基础，健全资金监管机制刻不容缓。首先，政府应该召开新闻发布会，利用媒体动员非政府组织，企业和个人积极响应，加入灾后重建的队伍中来，为重建项目筹得更多资金。其次，政府应该有明确的资金救助计划，要建立一个责任义务相对明确的资金补偿机制，明确规定救灾资金的启用程序，并加强监督管理，要保证救灾资金流通的透明化，专款专用，杜绝贪污腐败现象。

（二）健全善后处置评估反馈机制自然灾害考验着政府的应急管理能力，政府应该化危机为机遇，累积经验，在具体的工作中改进政府管理机制。

1.完善善后评估机制完善善后评估要从几个方面着手；分析事件诱因、评估事件的影响还有评估应急管理工作。在整体的评估工作中，首先要保证信息来源的广泛性。收集的资源数据在一定程度上能影响评估的最后结果，所以要确保信息资源的整合统计。其次，在实际的评估工作环节中，所设立的评估小组应该注意保持小组成员来源的多样性。在调查评估过程中，应该要公开公正，抓好监督工作，要规范调查的程序，杜绝调查人员徇私，不负责的现象。

2.建立应急管理反馈与改进机制自然灾害事件的发生考验着政府的应急管理能力，同时也为政府发现应急管理中存在的问题提供了新的机遇。政府应该从以下几个方面着手。第一，加强事后政府各部门间，政府部门与非政府组织、媒体、以及社会公众之间的交流。媒体要积极发挥“意见交流桥梁”的沟通作用，实现政府、媒体、公众三者良性互动。第三，要及时根据事后评判的结果和通过交流总结的经验，进行危机管理观念的更新，总结出一般规律，并提出政府在技术、管理、组织机构及运作程序上的改进建议，进而进行必要的组织变革。

（三）健全善后处置社会参与机制在善后阶段，政府应调动社会一切力量，发挥社会资源的优势。国务院于2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》中的第五条明确规定，村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。

1.发展第三部门重要作用我国的第三部门正在逐步向原先由政府完全把持的公共领域的核心地带渗透。教育、医疗卫生、卫生福利、扶贫、农村发展以及救灾等领域已经成为我国第三部门开展工作的主战场。我国的第三部门所以要充分发挥人民社区、志愿者组织、红十字会等非政府组织力量的重要作用，进行灾后重建。

2.加强企业参与力量除此之外，作为我国社会生活中最重要的组成部分之一，企业也是受灾群众基本生活保障和救济的重要力量。因此要发挥企业的优势作用，企业通过捐赠救灾物资，促进灾后经济发展给我国救灾事业以巨大的支持。

（四）优化善后处置心理援助机制心理援助是无形的重建工作，政府要帮助灾民进行生产自救，更要重建心灵家园。

1.建立心理援助服务站点政府应该在规范心理援助规章制度的原则下建立心理援助服务站点，完善心理援助机构组织体系，心理援助站要包括有专业心理援助工作者和志愿者广泛参与的人员构成，还要有明确的工作原则和组织体制，并进行媒体宣传，提升其影响力。总目标是通过在灾区建立心理援助工作的长期机制，降低受灾群众的心理创伤程度，从而促进个体顺利完成心理重建。

2.有针对性地实施心理援助由于不同阶段、不同程度的公众心理反应对公众的行为反应有着不同的影响。灾区的心理援助要注意灾民的年龄阶层和社会社会身份，依照受灾群众的心理创伤程度进行诊断和治疗，并且要尊重当地的文化背景，结合当地的民俗。在具体的工作开展中必须遵循灾后心理康复的发生发展的客观规律，科学有序地实施心理援助，特别要注意避免产生次生伤害。