我国人民陪审员制度的发展与规范

2015-08-14 08:27:29|来源：人民法院报第五版|作者：余淼 胡夏冰

为进一步完善和充实人民陪审员制度，上世纪90年代后期以来，最高人民法院和其他有关部门采取各种措施，不断推进人民陪审员制度走向规范化、制度化和体系化。从1999年到2012年，这十余年时间，是我国人民陪审员制度发展的重要时期。

在此期间，最高人民法院积极推动完善人民陪审员制度立法进程。1999年5月，最高人民法院向全国人大常委会提交了《关于提请审议〈关于完善人民陪审员制度的决定(草案)〉的议案》。同年10月，最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要(1999—2003)》，明确提出：“对担任人民陪审员的条件、产生程序、参加审判案件的范围、权利义务、经费保障等问题，在总结经验、充分论证的基础上，向全国人大常委会提出完善我国人民陪审员制度的建议，使人民陪审员制度真正得到落实和加强”， 正式将人民陪审员制度列入法院工作发展规划。2000年9月，最高人民法院提请九届全国人大常委会审议《关于完善人民陪审员制度决定(草案)》。根据审议情况，最高人民法院对人民陪审员制度有关的重要问题，如人民陪审员的职责定位、人民陪审员的产生、人民陪审员参与审理案件的范围、人民陪审员的管理、人民陪审员制度经费保障等，进一步进行了调查研究，并将《完善人民陪审员制度决定(草案)》作为新的立法议案，继续提交十届全国人大常委会进行审议。2004年4月，十届全国人大常委会第八次会议进行了审议。2004年8月十届全国人大常委会第十一次会议正式通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(简称《决定》)，并于2005年5月1日起施行。《决定》是新中国成立以来我国人民陪审员制度的第一部单行法律，对促进我国人民陪审员制度的完善发挥了重要作用。

《决定》通过后，最高人民法院先后联合其他部门或者单独制定并颁布了有关人民陪审员制度的规范性文件。如《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(2004年10月)，《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》(2005年1月)，《财政部、最高人民法院关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》(2005年4月)，《最高人民法院政治部关于人民陪审员选任工作若干问题的答复》(2005年6月)等。2005年10月最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》，提出要“全面贯彻全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》，健全人民陪审员管理制度，制定关于保障人民陪审员公正行使审判权的司法解释，充分发挥人民陪审员制度的功能”。

2009年3月最高人民法院发布《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》，规定要“进一步完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度，落实保障措施”。为了落实“三五改革纲要”关于人民陪审员制度的改革部署，最高人民法院又出台了一系列有关人民陪审员制度的规范性文件，如《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》(2010年1月)，《最高人民法院办公厅关于认真做好贯彻落实〈关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定〉和〈关于人民陪审员工作若干问题的答复〉工作并抓紧开展新一轮人民陪审员选任工作的通知》(2010年1月)，《最高人民法院政治部关于人民陪审员工作若干问题的答复》(2010年1月)，《最高人民法院关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》(2010年6月)，《最高人民法院关于海事法院人民陪审员选任工作的意见(试行)》(2011年8月)等。

伴随着上述法律和有关规范性文件的颁布，我国人民陪审员制度在人民陪审员的选任条件、选任程序、参审案件范围、参审程序、参审职权、保障机制、管理制度等方面都形成了相对稳定的体系。至此，我国人民陪审员制度进入定型化的发展阶段。

人民陪审员的选任

选任条件。公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：拥护中华人民共和国宪法;年满23周岁;品行良好、公道正派;身体健康;一般应当具有大学专科以上文化程度，对于执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，以及因犯罪受过刑事处罚的、被开除公职的人员，不得担任人民陪审员。

选任程序。(1)确定名额。基层人民法院根据本辖区案件数量及特点、人口数量、地域面积、民族状况等因素，并结合上级法院从本院随机抽取人民陪审员的需要，对本院人民陪审员的名额提出意见，提请同级人大常委会确定。人民陪审员的名额可以根据实际情况进行调整。(2)事前公示。基层法院应当在人民陪审员选任工作开始前1个月，向社会公告所需选任的人民陪审员的名额、选任条件、推荐(申请)期限、程序等相关事项。(3)申请或者推荐。符合条件的公民，可以由其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得公民本人同意后，向基层人民法院推荐，或者公民个人向户籍所在地或者经常居住地的基层法院直接提出担任人民陪审员的申请。(4)资格审查。基层法院初步确定人民陪审员人选后，将人选名单及相关材料送同级司法行政机关征求意见。必要时，由基层法院会同同级司法行政机关到公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织进行调查。基层法院应将确定的人民陪审员人选报上一级法院审核。(5)任命并公告。基层法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员人选，并由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。确定人民陪审员人选，应当注意吸收社会不同行业、不同职业、不同年龄、不同民族、不同性别的人员，以体现人民陪审员来源的广泛性和代表性。基层法院应当将任命决定书面通知人民陪审员本人及其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织，并将任命名单抄送同级司法行政机关并逐级报高级人民法院备案，同时向社会公告。(6)任期及增补。人民陪审员的任期为五年，缺额依法定程序增补。

退出机制。人民陪审员有下列情形之一，经所在基层法院会同同级人民政府司法行政机关查证属实的，应当由基层法院院长提请同级人大常委会免除其人民陪审员职务：本人申请辞去人民陪审员职务的;无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的;不符合担任人民陪审员法定条件的;违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的(构成犯罪的，依法追究刑事责任)。人民陪审员由于职业或岗位发生变动或者身体健康等原因，无法继续履行陪审职务的，法院应当按照法定程序提请同级人大常委会免除其人民陪审员职务。人民陪审员被免除职务的，基层人民法院应书面通知被免职者本人及其所在单位、户籍所在地或经常居住地的基层组织。基层人民法院应将免职名单抄送同级司法行政机关，并逐级报高级人民法院备案，同时向社会公告。人民陪审员任期届满后，人民陪审员职务自动免除。

海事法院本部的人民陪审员一般由海事法院所在城市的相关基层人民法院同级人大常委会确定名额并任命;海事法院派出法庭的人民陪审员一般由海事法院派出法庭所在城市的相关基层人民法院同级人大常委会确定名额并任命。海事法院案件管辖地域范围内的公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得公民本人同意后，可向海事法院或派出法庭推荐其担任人民陪审员。海事法院案件管辖地域范围内的公民个人可以向海事法院或派出法庭提出担任人民陪审员的申请。林业法院、铁路法院、垦区法院、油田法院、矿区法院、开发区法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，可在其所在地级市辖区内的基层法院或案件管辖区内的人民陪审员名单中随机抽取确定。

参审案件范围

法院审判涉及群体利益、公共利益或者人民群众广泛关注的，以及其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行，但适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外。第一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行。当事人一方申请适用陪审，另一方不同意的，法院不安排人民陪审员参加合议庭审判案件，但属于法律规定应当适用陪审的案件除外。

第一审人民法院决定适用普通程序审理案件后，应明确告知当事人在收到通知5日内有权申请由人民陪审员参加合议庭审判案件。人民法院接到当事人在规定期限内提交的申请后，经审查符合规定的，应当组成有人民陪审员参加的合议庭进行审判。依照法律规定，应当由人民陪审员参与审判的案件，法院必须安排人民陪审员和法官共同组成合议庭审判，当事人无法定理由不得拒绝。

参审职权和程序

人民陪审员在履行陪审职务期间，与审判员具有同等的权利义务，既参与审理案件事实认定问题，也参与决定法律适用问题。

参加案件审理的人民陪审员，应当采取随机抽取的方式确定，不应当长期固定在同一审判业务庭或合议庭。为了保证案件能够顺利得到陪审，基层法院可以根据人民陪审员的行业背景、地域分布以及陪审案件类型，将人民陪审员队伍进行适当分类，并在此基础上，采取电脑生成等方式从人民陪审员名单中随机抽取确定。法院应当在开庭7日前采取电脑生成等方式，从人民陪审员名单中随机抽取确定人民陪审员。如案件审理确有需要，可以在相关地域、行业、专业等类型的人民陪审员范围内随机抽取。中级法院、高级法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在地级市辖区内的基层人民法院人民陪审员名单中随机抽取确定。人民陪审员确有正当理由不能参加审判活动，或者当事人申请其回避的理由经审查成立的，人民法院应当及时重新确定其他人选。人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。

陪审员享有广泛的参审职权。接到陪审案件通知的人民陪审员，在案件开庭前阅卷。案件审理中，经审判长同意，人民陪审员可以参与案件共同调查、在庭审中直接发问、独立进行诉讼调解等。人民陪审员参加合议庭评议案件时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权，审判长和合议庭其他成员不得施加不当影响或阻碍。合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、审查判断证据的有关规则，后由人民陪审员及合议庭其他成员充分发表意见，审判长最后发表意见并总结合议庭意见。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录;必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定，但应当说明理由，其要求和理由应当写入评议笔录。人民陪审员应当认真阅读评议笔录，确认无误后签名;发现评议笔录与评议内容不一致的，应当要求更正后签名。人民陪审员应邀列席参加审判委员会讨论其陪审的案件时，除不得行使表决权外，可以在审判委员会上发表意见。人民陪审员应当审核裁判文书文稿并签名。

培训和管理

为提高人民陪审员的素质，基层法院应会同同级司法行政机关对人民陪审员进行培训。人民陪审员培训分为岗前培训和任职期间的审判业务专项培训。岗前培训主要由各高级人民法院或由其授权的中级人民法院承担。岗前培训内容包括社会主义法治理念、法官职业道德、中国司法制度、审判纪律、司法礼仪、廉政规定以及法律基础知识、审判工作基本规则等。人民法院也可结合本地区案件特点与类型安排培训内容。人民陪审员任职期间的审判业务专项培训，主要以掌握采信证据、认定事实、适用法律的一般规则和学习新法律法规为内容。任职业务培训主要由人民陪审员所在的基层人民法院承担。

基层法院会同同级司法行政机关对人民陪审员执行职务的情况进行考核。基层法院应当建立健全考核管理制度，建立陪审工作绩效档案，着重就陪审案件的数量、出庭率、陪审能力、审判纪律、审判作风等内容进行考核，人民陪审员的廉洁自律、公正司法情况，纳入所在基层人民法院廉政监督工作范围。对人民陪审员的考核实行平时考核和年终考核相结合。对人民陪审员的考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训情况等方面。基层人民法院应及时将考核结果书面通知人民陪审员本人。人民陪审员对考核结果有异议，向基层人民法院申请复议的，基层人民法院应当受理。考核结果作为对人民陪审员进行表彰和奖励的依据。对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员，由基层人民法院会同同级司法行政机关给予表彰和奖励。基层人民法院应及时将对人民陪审员的表彰和奖励决定书面通知人民陪审员本人及其所在单位、户籍所在地或经常居住地的基层组织，同时将有关考核情况报送当地同级人大内务司法委员会和司法行政机关。

人民陪审员在履行陪审职责期间，如出现滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形的，人民法院应当视其情节对其进行批评教育，情节严重的，依照法定程序免除其人民陪审员职务，建议所在单位或基层组织对其进行处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

人民陪审员的保障

为保障人民陪审员制度的有效实行，需要建立人民陪审员制度的保障机制。人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入当年人民法院和司法行政机关业务经费，并及时向同级人民政府财政部门申报，由同级政府财政予以保障。各级人民法院、司法行政机关对于实施人民陪审员制度的各项经费应当单独列支、单独管理、专款专用。

各高级人民法院研究确定本辖区人民陪审员参加审判活动的补助标准和补助方式。人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由所在的基层人民法院参照当地差旅费支付标准给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。人民陪审员参加中级人民法院、高级人民法院以及其他法院审判活动的，由相关法院按照规定给予补助。

我国人民陪审员制度的上述内容，虽然能够在一定程度上满足人民群众参与司法活动的要求，但是，随着我国司法改革的不断深化，我国人民陪审员制度尚需进一步改革和完善。党的十八大以后，我国人民陪审员制度进入了新的变革与转型时期。

(作者单位：华北电力大学人文与社会科学学院 最高人民法院司法改革办公室)