对农用地上养殖场建设行为是否合法的审查认定

1.农用地上养殖场建设行为是否违法应以是否履行了设施农用地审批手续为判断标准。

根据《城乡规划法》第四十二条规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，已失效）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。据此，在农用地上建设养殖场无法取得规划许可，而应履行设施农用地审批手续。因此，行政机关在认定农用地上养殖场建设行为是否合法时，应当对是否履行了设施农用地有关审批手续进行调查核实，而不能仅以未取得规划许可为由，认定其为违法建设并强制拆除。

2.信赖利益应受法律保护。

对农用地上养殖场建设行为，虽然未取得规范的设施农业审批或备案手续，但经过了乡镇政府同意，县级农业部门验收合格。行政相对人实施了该项目建设，并将养殖场一直实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定的裁判意旨，行政相对人对涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。

——（2020）京行申41号

案例君补充裁判文书说理部分：

本院认为，本案系因夏各庄镇政府实施的被诉强拆行为引发，法院审查重点在于，是否有证据证明涉案建筑为违法建设，以及被诉强拆行为是否履行了法定程序。鉴于各方对终审法院有关强拆行为程序违法的认定均未提出异议，本院经审查，对该认定不持异议。关于涉案建筑是否为违法建设，本院认为：

其一，在案并无证据证明涉案建筑为违法建设。根据本院查明之事实，涉案建筑所在土地类别用途为农用地、非建设用地，王某建有养鸡场用于养殖，夏各庄镇政府理应根据该土地类别用途履行相应的调查核实义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此，涉案建筑中用于养殖的相关建筑依法本就无法取得规划许可证，夏各庄镇政府并未充分考量这一事实，未对涉案建筑进行区分甄别，未就前述建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实，仅以涉案建筑未取得规划许可为由，认定涉案建筑全部为违法建设并强制拆除，显属认定事实不清、证据不足。

其二，王某对部分涉案建筑存在值得保护的信赖利益。参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，已失效）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。

虽然在案证据证明涉案建筑未取得规范的设施农业审批或备案手续，但根据本院审查之事实，2005年王某申请建设标准化鸡舍，该项目经过了夏各庄镇政府盖章同意，并经平谷区农业局确认验收合格。王某作为行政相对人实施了该项目建设，并将鸡舍等部分建筑一直实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨，王某对部分涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护，夏各庄镇政府直接认定涉案建筑全部为违法建设并全部拆除，明显不当。