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明确工程总承包行政主管部门的重要性和实践中的现实意义

发布者:王云超律师|时间:2019年08月15日|分类:金融证券 |1560人看过


明确工程总承包行政主管部门的重要性和实践中的现实意义

 

工程总承包作为政府力推的工程建设组织方式,建设行政部门作为政府主管部门对之进行监督管理,以使工程总承包建设活动合法有序有效进行。在工程总承包活动中,工程总承包单位必须明确行政主管部门的重要性和在实践中的现实意义。

一、工程总承包和行政主管部门

工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同,对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

工程总承包行政主管部门是指各级人民政府建设行政主管部门。国务院住房和城乡建设部对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施指导和监督。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内工程总承包活动的监督管理。此外,国务院及县级以上地方人民政府投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。

二、工程总承包行政主管部门的重要性及其体现

房屋建筑和市政基础设施项目工程关系社会公共利益和公众安全。为确保建设工程质量、安全和效益,我国相关法律法规都规定了政府部门的监督管理职责。工程总承包工程较之于其他建设组织方式的工程项目,其体量更加巨大,涉及的公共利益和公共安全更为重大,所以政府建设行政主管部门对总承包工程进行监督管理就更加重要。

(一)工程总承包受到行政主管部门的全面监管和行政规制

自工程立项、选址到工程招投标、施工、竣工备案,行政主管部门均会予以相应监督、备案、检查、处罚等行政管理。如果当事人的履行行为违反了相关法律、法规、规章、规范的规定,就会面临行政干预或行政处罚,如此将严重影响工程总承包的履约过程,甚至有可能是致命的。并且在工程总承包履约过程中,总承包人承担着主要的合同义务,其可能面临的行政管理所导致的影响要远大于发包人,所以对于工程总承包单位来说,必须对行政主管部门监管的重要性,给予更多关注和重视。

(二)即将出台的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》,其立法的初衷就是相关政府管理部门对工程总承包的实施活动进行监督管理,保证工程的质量、安全以及投资的合法合规,从管理者的角度对工程总承包进行监督管理

从国办发(200874号《住建部主要职责内设机构和人员编制规定》看出,住建部的主要职责包括:监督管理建筑市场、规范市场各方主体行为。指导全国建筑活动,组织实施房屋和市政工程项目招投标活动的监督执法,拟订勘察设计、施工、建设监理的法规和规章并监督和指导实施,拟订工程建设、建筑业、勘察设计的行业发展战略、中长期规划、改革方案、产业政策、规章制度并监督执行,拟订规范建筑市场各方主体行为的规章制度并监督执行,组织协调建筑企业参与国际工程承包、建筑劳务合作。其中,住建部建筑市场监管司的职责为:“拟订规范建筑市场各方主体行为、房屋和市政工程项目招标投标、施工许可、建设监理、合同管理、工程风险管理的规章制度并监督执行;拟订工程建设、建筑业、勘察设计的行业发展政策、规章制度并监督执行;拟订建筑施工企业、建筑安装企业、建筑装饰装修企业、建筑制品企业、建设监理单位、勘察设计咨询单位资质标准并监督执行;认定从事各类工程建设项目招标代理业务的招标代理机构的资格”。建筑市场监管司的职责包括“房屋和市政工程项目招标投标、施工许可、建设监理、合同管理、工程风险管理的规章制度并监督执行”。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)第五条规定,国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施指导和监督。国务院投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。县级以上地方政府建设主管部门负责本行政区域内工程总承包活动的监督管理。县级以上地方政府投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。

(三)相关法律、法规、规章关于行政主管部门的监管职能的体现

我国的建设工程法律体系有两条主线,第一条主线是以《建筑法》为主而展开的建设工程行政法律体系,它主要体现的就是政府建设行政主管部门与建设工程参与各方之间的行政法律关系。第二条主线是以《合同法》为主展开的建设工程民事法律体系。本文要说明的正是政府建设行政主管部门与工程总承包人之间的行政法律关系及其重要性。所谓行政,即组织管理活动。政府建设主管部门与工程总承包人之间的行政法律关系,正是政府对工程总承包人当事人的组织管理关系。

例如,《建筑法》第一条规定了国家对建筑活动的立法目的,即“为了加强对建筑活动的监督管理,保证工程质量和安全,促进建筑业发展,制定本法”。这第一条就充分表明,只有依法加强主管部门对建筑活动的监管,才能保证工程质量和安全以及建筑业发展。如果没有行政主管部门的监管,建筑活动是绝无可能正常进行的。第六条规定了监管体制,即由政府建设行政部门对建筑活动监督管理进行主管。住建部建市规〔20191号《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法 》第四条规定,建设单位与承包单位应严格依法签订合同,明确双方权利、义务、责任,严禁违法发包、转包、违法分包和挂靠,确保工程质量和施工安全。第十五条规定,县级以上政府建设主管部门对本行政区域内发现的违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为,应当依法进行调查,按照本办法进行认定,并依法予以行政处罚。第十七条规定,县级以上政府建设主管部门应将查处的违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为和处罚结果记入相关单位或个人信用档案,同时向社会公示,并逐级上报至住房和城乡建设部,在全国建筑市场监管公共服务平台公示。

此外,相关法律法规都规定了政府建设行政主管部门对建筑活动的监督管理职责。《建筑法》《招标投标法》《合同法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《招标投标法实施条例》《建筑工程设计招标投标管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》《建筑工程施工许可管理办法》《建筑安全生产监督管理规定》《工程建设重大事故报告和调查程序规定》等等,对于建筑工程施工许可、从业资格、发包承包、工程管理、质量、安全、法律责任,都规定了由政府建设主管部门进行监督管理。除此之外,其他相关法律法规也规定了政府安全生产管理部门对安全生产进行监督管理,投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关规定履行相应监督管理职责,从而丰富了行政监管及处罚的依据和内容,有利于对建筑市场加强管理,监督和保障建筑活动规范有效进行。

三、明确行政主管部门对工程总承包监督管理重要性的现实意义及对工程总承包人的要求

(一)行政主管部门对于工程总承包监督管理的重大现实意义,主要体现在以下几个方面:

1、保证建筑工程质量和安全,从而保护社会公共利益、公众安全和人民群众的生命及财产利益。2、规范和保障建筑各方主体的合法权益。3、对建设单位和承包单位履约行为的规范和监督,防止和治理违法行为。4、能有效解决拖欠工程款和弱势的农民工的工资问题,维护社会稳定和公平。国家通过相关建筑法律法规规章规范的颁布实施,由建设行政主管部门对工程建设活动进行执法监管,使我国建筑业走上了依法治业的轨道,保证工程质量整体水平稳中有升,建筑市场秩序渐渐趋于规范,安全生产形势逐步好转,重大质量安全事故有所减少,保障和促进了建筑业的快速发展。通过监管,从而使工程总承包活动顺利进行。

(二)实践中不乏工程总承包人或施工总承包人因过失或故意违反相关规定而直接影响工程建设的正常进程,究其原因往往就是对行政主管部门监管的不重视,有的甚至为了己方利益而故意违背或对抗行政主管部门。工程总承包人必须明确并做到以下几个方面:

1、主动接受和配合监督管理

必须具备相关法律意识和合法意识、合同意识和合规意识,认真研究、理解和熟知法律、法规、规章、规范等相关规定,必须明确行政主管部门的重要性,依法依规进行工程总承包活动,履行工程总承包人的相关义务,主动接受监管,身体力行,切不可将警示之钟当作过耳之风。

2、项目投资管理

遵守政府监督管理部门对工程总承包项目进行审批、核准、备案。遵守监督建设单位和工程总承包单位在设计、施工等环节管理,确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。

3、健全和完善对工程总承包的组织管理

工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度,形成在项目设计、采购、施工、试运行方面的管理以及质量、安全、工期、造价、节能和生态环保等工程总承包综合管理能力。工程总承包单位应当设立项目管理机构,设置项目经理,配备相应管理人员,加强设计、采购与施工的协调,完善和优化设计,改进施工方案,实现对工程总承包项目的有效管理控制。

4、安全生产许可证管理

工程总承包单位自行实施工程总承包项目施工的,应当依法取得安全生产许可证;将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工单位的,施工单位应当依法取得安全生产许可证。设立安全生产管理机构,配备专职安全员,并进行安全生产考核。

工程总承包单位仅具有设计资质的,其主要负责人、项目负责人和专职安全员应当依照《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》及其实施意见,向省级人民政府住房和城乡建设主管部门申请安全生产考核,并取得相应的安全生产考核合格证书。

5、监督和管理施工图设计文件审查。工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的,可以根据项目实际情况,按规定分阶段审查施工图设计文件。

6、施工许可证办理。工程总承包项目申请领取施工许可证时,可以提交以下文件确认相对应的办理条件:(1)工程总承包单位具有相应施工资质且自行实施施工的,以工程总承包合同作为已确定施工单位的文件;工程总承包单位不具有相应施工资质或者将施工分包的,以工程总承包合同、施工分包合同作为已确定施工单位的文件。(2)按规定分阶段经审查合格的施工图设计文件,可作为申请领取施工许可证所需的施工图纸。(3)以工程总承包单位组织编制的施工组织设计文件,认定保证工程质量和安全的具体措施。

7、配合建设行政主管部门加强工程总承包项目的信用管理,主动接受监理,工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有违法违规行为,按照相关规定承担相应法律责任。


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