在房价不断上涨的背景下，近年来全国各地房产限贷、限购政策随之出台。由于对法律规定及司法解释理解与执行的不统一，全国各地对房产新政引发的退房案件裁判各异，不利于引导人们理性购房。只有正确辨析房产新政的法律性质，才能找到规范统一司法的路径。建设法治社会，司法不仅应考虑社会效果，更要考虑社会预期及裁判导向。本文就房产新政下商品房买卖纠纷的裁判规则进行了探讨。

文/王林清 最高人民法院民一庭法官

郭燕枝 北京市第一中级人民法院审判委员会委员、民一庭庭长

杨心忠 最高人民法院审判监督庭法官

本文节选自《房屋买卖合同纠纷裁判思路与裁判规则》

近年来不断推出的楼市调控新政，其基本导向在于一方面通过提高购房首付和提高贷款利率来降低购房者资金承受力，遏制不合理的购房需求;另一方面通过提高购房成本，改变公众的房价预期，从而遏制房价过快上涨。房地产新政是国家行政机关颁布的行政性决定，具有原则性、调控性、应时性、有限性等特征。房地产政策的颁布实施并不必然导致私人经济关系的变动，房地产政策融入司法存在一个理解和适用的过程，其理性限度要求遵循法律的基本原则与精神，符合正当程序和社会公共利益。

首先，房地产新政由有权的机关公布，符合政策公布的形式要件，未经公布的内部文件不能适用。房地产政策包括中央政策、地方政策和行业政策，对于中央政策在特定情形下可以直接引用，对于地方政策和行业政策只能参照适用。

其次，房地产新政区分倡导性政策与强制性政策。对于倡导性政策，仅为行政机关对房地产交易秩序的指导，不具有具体的法律效力;对于强制性政策，应当区分管理型强制性政策与效力型强制性政策，对于违反管理型强制性政策的，仅为违反公法上的义务，并不介入私法领域;对于违反效力型强制型政策的，介入私法领域，民事审判应当予以充分注意。

再次，房地产新政不具有溯及力。对于房地产政策发布前的行为一般不适用经济政策调整，这点与一般民事法律不具有溯及力大致相同。

最后，房地产新政符合社会公共利益原则。房地产政策发生变动后，新政策应当代替之前的政策;房地产政策因修改终止或者自然消亡的，应当不再予以适用。经济政策是否影响民事审判实则是一个法律解释的问题，即对社会公共利益的理解，在房地产市场上社会公共利益表现为保障房地产市场的理性稳定和促进房地产资源的有效配置。因此，对于保护社会公共利益的房地产政策可以赋予其较强的效力。

对于因房地产新政引起的纠纷可以划归为两大类型，即因限购政策所引起的法律纠纷和因限贷政策所引起的法律纠纷。通过限贷进行调控[1]，对买卖房屋的双方当事人而言，产生较大影响的，主要有两种情形：一是首付款比例提高和贷款利率增加，造成对买受人付款能力要求提高及购房成本加大，使部分买受人无力履行合同，导致双方发生纠纷;二是由于银行加大对贷款对象的限制力度，致使部分买受人在新的贷款政策之下，变得不具备贷款资格，从而无力支付购房款，致使买卖双方围绕买受人应否承担违约责任等问题产生纠纷。

因房产新政中的限贷政策，导致房屋买卖合同无法履行的，其法律基础和性质如何认定，理论与司法实践中存在不同观点：

第一种观点认为，房产新政中的限贷政策调整对买受人和开发商来说都是无法预料的，属于买卖双方都无法预见的风险。由于新政中提高了第二套房的首付比例及贷款利率，停止对第三套房的贷款，从而导致买受人很难通过银行贷款以履行付款义务。因此，如果商品房或房屋买卖合同中明确约定买受人通过银行贷款的方式付款，现因房产新政调整不能获得银行贷款，造成买受人无力支付购房款的，属于不可抗力。

第二种观点认为，房产新政中的限贷政策调整应该属于正常的商业风险，并不直接导致合同目的无法实现。因为购房行为本来就是一个商业投资行为，所以买受人就应该承担正常的商业风险。

第三种观点认为，房产新政中的限贷政策调整属于情势变更。《合同法解释(二)》第26条确立了我国合同法情势变更的原则。合同成立以后，客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。

我们认为，针对房产新政，可以依据不同的调控手段及其对民事法律行为带来的影响，区别情况予以认定。

1.房产新政中的限贷政策调整不属于不可抗力。尽管从某种角度上来看，国家信贷政策的变化符合了不可抗力的某些要件，但是对于不可抗力所要求的履行不能的认定较为困难。这是因为：(1)信贷政策的作为经济手段其调控是间接性的，信贷只是房屋买卖中常见的融资手段之一，并非唯一手段。因此，信贷手段的缺失可能造成履行的困难，并不必然导致买受人无法继续履行商品房买卖合同。(2)国家信贷政策的调整并非直接作用于普通的民事主体，而是通过对银行的规制进而产生影响，因此，对于买卖双方的效果和作用是间接的，而不是直接发生的。(3)国家信贷政策调整具有普遍性及常规性的特点，并非是一个令所有市场主体猝不及防的突变过程。从历次房地产调控来看，首付款比例及利率已经经历了多次调整，难言不可预见。

2.房产新政中的限贷政策调整不属于情势变更。情势变更原则作为一个衡平性原则，《合同法解释(二)》第26条首次做出了规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人有权请求人民法院解除合同。”情势变更原则的价值在于当合同订立时的“情势”在合同履行时发生了重大变化时，继续履行合同会导致不公正结果，此时应当施以司法救济。应当说，房地产新政中涉及的信贷政策调整，属于国家通过经济手段对房地产市场进行调控，改变房地产市场上的信贷环境，与情势变更中的情势契合。但情势变更的核心在于合同继续履行将会显失公平。我们认为，涉及信贷政策的调整并不属于情势变更。

主要理由是：

(1)信贷政策的变更，导致提高首付比例、贷款利率以及停放贷款，并非直接干预了房屋的价格，交易的价格也并未因为政策的出台飞涨或者暴跌，从对价上来讲，并非不公平。

(2)情势变更中的需要公权力介入调整的显失公平必须达到相当的严重程度。当当事人因不可预见的情势变更，其履行对于当事人一方成为非常巨大的负担时，至于此点，当事人之间并无合意，因而原约定对于当事人之间已无约束力，应当允许变更或者解除。[2]信贷政策的出台虽然可能增加了买受人的履约负担，造成履约艰难的境况，但出卖人并未因此获取重大利益，买受人增加的负担并非严重失衡，交易尚未达到需要公权力直接介入予以调整的地步。

(3)如果认定该信贷政策变动是情势变更，则赋予了买受人一方超乎其签订合同之初预期的重大权利，买受人在履行之前可以选择要求法院向对自己有利的方向变动或者解除合同，而出卖人一方面并未从该交易的继续履行中获取不当利益，另一方面又未能像买受人一样享有请求变更或者解除合同的请求权，从而可能产生新的不公平。

3.房产新政中的限贷政策调整不属于商业风险。虽然商业风险说在政策判定上有一定的合理性，但从房产调控的趋势及维护房屋买卖合同的公平公正上讲，具有不合时宜性。在当前国家加大宏观调控力度的背景下，房屋买卖双方有可能预见国家会采取一些政策调整，但出台的时间及具体内容均难以预料，难以正常的商业风险来评判。房屋买卖应该是家庭的重大置业项目，买受人在签订房屋买卖合同时，在充分考虑自身经济能力的情况下，约定以贷款方式支付部分购房款。但合同签订后，各项政策陆续出台，使签约时的客观情况发生了根本性变化，买受人原定的贷款目的无法实现，成为履行合同不可克服的障碍，与买受人当时的预期大相径庭。因此，房产调控的限贷政策不属于商业风险。[3]

4.房产新政中的限贷政策调整可视为“不可归责于双方事由”的解除合同的情形。不可抗力与情势变更均不能完美地解决信贷政策变动所导致的问题，将房地产新政认定为二者之一将会导致对于现有制度的突破。考虑到宏观调控的价值取向，在审理此类案件时，对于那些明显受新政影响的房屋买卖合同，可以作为合同解除的情形。解除的理由可以如下建构：将限贷政策的变化认定为“不可归责于双方的事由”，并将其落脚点确定在对买受人一方的“履约能力产生重大影响”，进而依据公平原则予以处理。这种处理方案的优点在于：第一，该类案件中经常存在因合同签订后，双方为履行合同准备而产生的实际费用，如中介费，提前还贷违约金等，在这一建构的基础上，可以通过公平原则来合理分担双方的实际损失;第二，避免刻板地认定违约责任导致的实质不公平以及社会舆论的反弹;第三，这一建构完全基于现有的法律规定而并未突破现有制度;第四，这一建构中的核心事实将是新政对于买受人履约能力的影响，通过这一事实得差异性认定，可以分别地对待不同的案件。

就合同解除的法律依据问题，《商品房买卖合同解释》第23条规定，因不可归责于当事人双方事由未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，当事人可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款本金及利息或者定金返还买受人。需要指出的是，这一规定并未包括二手房买卖。通常认为，《合同法》第94条中的法定解除权应当由守约方享有，排斥违约方对于法定解除权条款的适用。但对于受到涉房新政影响的合同，无论是限购措施还是信贷政策变更，出现履行障碍的买受人都不存在可以追责的法律基础，从而可以认为该类纠纷中的买受人并非上述条款中的违约方。另外，在涉房新政导致合同难以继续履行的情况下，如果出卖人不解除合同，又排除买受人的法定解除权，则合同处于既不能履行又不能免除履行义务的状态，极有可能导致双方利益减损。因此，法院可以依据合同的法定解除权条款解除双方合同，进而避免双方当事人的非理性选择，避免双方损失的进一步扩大。

在处理合同解除后相关事宜的问题上，依照《合同法》第97条的规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行;已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。在相关损失的承担环节，因双方对该损失的产生均无过错，在损失承担环节，应当依据《合同法》第5条的原则性规定，公平的在当事人之间进行分配。

综合以上分析，将限贷政策调整认定为“不可归责于双方当事人的事由”，在实体上更有利于保护当事人双方的利益。2013年5月，安徽省高级人民法院在《关于在审理房地产案件中认真贯彻“新国五条”精神的通知》中规定，对因新政实施导致的合同签订和履行环节的纠纷，要依据《合同法》的立法精神，维护交易的稳定。对确因贷款政策调整，购房者无力支付超过合同约定的首付款、无法获取按揭贷款或因购房资格限制无法办理房产登记等情形，应认定为《合同法》规定的“不可归责于双方当事人的事由”，允许买受人解除合同，并由出卖人返还其购房款本金及利息。但买受人主张因新政导致利率变动较大增加其负担并要求解除合同的，一般不予支持。上述规定值得参考。

注释：

[1] 关于限贷问题，央行、银监会曾出台的《关于完善差别化住房信贷有关问题的通知》规定：“一、各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款;对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款。二、对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上;对贷款购买第二套住房的家庭，严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定。三、各商业银行要加强对消费性贷款的管理，禁止用于购买住房”。

[2] 史尚宽：《债法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第428页。

[3] 王凤丽：《房屋买卖合同纠纷适用情势变更的思考--基于房产调控新政策的分析》，载《周口师范学院学报》第29卷第4期。